La Ley de Permutas forzosas
| Autor | Tirso Carretero García |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 194-242 |
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GLOSA
Tal vez humillan coronas, tal vez arados levantan.
(Lope de Vega.)
Es tanto lo que se ha escrito en torno a cómo la prosperidad de la agricultura, y con ella la de España, ha de conseguirse por medio de la división de los latifundios y la concentración de los minifundios, para conseguir empresas agrícolas familiares de extensión idónea, que sería tan inútil como imposible hacer un estudio breve sobre estas tesis, sobre sus principales argumentos y sobre los peligros de considerarlas como principios absolutos, libres de excepciones y matizaciones.
Colonización de latifundios y concentración de minifundios han sido dos constantes programáticas, incluso de la escasa y perezosa política agraria española anterior a las dos últimas décadas, y si bien es cierto que la segunda, hasta la publicación de la Ley de Concentración Parcelaria, se había reducido a escritos, memorias, proyectos y apenas nada más, es injusto decir que careciese de prestigiosos valedores y documentados estudios. Una abundantePage 195literatura había analizado minuciosamente las innumerables ventajas de la concentración de parcelas, formación de cotos redondos acasarados y desaparición del minifundio en general.
Para la lucha contra el minifundio se han venido proponiendo-dos caminos principales: el enérgico de la concentración parcelaria de carácter administrativo, que exige un considerable esfuerzo del Erario público, y el más lento y templado de las permutas forzosas de carácter jurídico-privado y más cómodo para la acción administrativa.
Este segundo tiene antiguos precedentes en España. La Memoria de la Comisión redactora del proyecto de Ley de González Besada de 1907, inspiración del vizconde de Eza, decía que, revolviendo Archivos concejiles hallaríamos en más de uno Providencias como la de 1781 en Asturias que, fundadas «en lo mucho que conviene a la Agricultura que se tengan las posesiones unidas y las costosas disensiones que ocasiona la mezcla de haciendas pertenecientes a distintos dueños, autorizan las permutas forzosas cuando a juicio de la Junta de Agricultura fuese necesario o muy conveniente al que las intente y de poco perjuicio al sujeto dueño de la hacienda que se solicita cambiar».
El capítulo IV de dicho proyecto de ley se ocupaba de las permutas y ventas individuales voluntarias y forzosas; así como en sus capítulos V y VI se encuentran los gérmenes de la Concentración Parcelaria. Este proyecto, como dijo el vizconde de Eza, quedó pendiente «no más que de ser conocido por los que al ignorarlo patentizan su incultura».
Pero no es fácil una tajante separación entre Concentración. Parcelaria y permutas forzosas. La diversidad legislativa sobre la primera; la concentración a través de Asociaciones Sindicales (antigua legislación francesa de «remembrement») y las permutas colectivas (la permuta compleja circular de que hablaba Burriel Soriano) hacen poco claro el deslinde de la Concentración Pracelaria y de las permutas forzosas desde el punto de vista de los principios. No obstante, dentro de España, donde se ha acogido un sistema administrativo y enérgico de Concentración Parcelaria, y en cambio se ha preferido comenzar en permutas forzosas con una ley de ámbito limitado, la separación entre ambas cosas es sencilla y clara: la Ley de Permutas Forzosas, como su mismo preám-Page 196bulo insinúa, no pretende ser más que una amenaza contra los dueños de enclavados recalcitrantes y testarudos que insistan en oponerse a una permuta tan beneficiosa para ellos como para los oferentes.
Aunque infinitamente más enérgica, la nueva ley se mantiene en la misma línea que la exención fiscal de las permutas con agregación, del vigente núm. 4.° del art. 3.° de la Ley del Impuesto de Derechos reales: instigar a las permutas convenidas.
Y esto solamente para los casos que se han considerado más perniciosos para el mejor cultivo: los enclavados. El Derecho comparado muestra dos caminos para la desaparición de los enclaves: el de la venta forzosa, en que se indemniza al dueño del enclavado con el justo o más que el justo precio y que encontramos en el artículo 849 del Código Civil italiano, caso claro de expropiación en beneficio de particulares, por razones de interés social 1; y el de la permuta forzosa en que el tono expropiatorio queda más encubierto o disimulado, y en el que aparecen más escrupulosamente protegidos los intereses del que sufre la desposesión de la parcela enclavada.
Esta segunda dirección ha seguido nuestra Ley, si bien hay que reconocer que en ella hay un principio de extensión de su ámbito original, pues dentro del concepto de enclavado, como luego veremos, se comprenden, no sólo el enclavado propiamente dicho, sino lo que llamaremos enclavado impropio y semienclavado. La extensión de su ámbito inicial queda más patente en los que llamaremos «pseudo-enclavados» y en las permutas para rectificación de lindes.Page 197
El Preámbulo o Exposición de Motivos de la Ley de 11 de mayo de 1959 es un modelo de claridad y sencillez. No se puede exponer la «ratio legis», de permutas forzosas con menos palabras y en términos que mejor orienten al futuro intérprete de la misma. Cualesquiera que sean las críticas que puedan hacerse a la Ley, lo que no hay duda es que el legislador esta vez sabía bien lo que quería y supo decirlo aún mejor.
Por lo breve, estimamos innecesaria su síntesis y por lo perfecta sobrante su glosa 2.Page 198
Únicamente queremos adelantar aquí una crítica a la Ley que no puede extenderse a su preámbulo. Este habla de un sistema de garantías, «cuya observancia se confía a la intervención de peritos especializados de la Administración si las partes la aceptan libremente, y en otro caso a los Tribunales de justicia». Todas las críticas de la Ley pueden reconducirse a esto: no haber seguido en toda su pureza esta frase del preámbulo y haber entremezclado, con miras prácticas, todo lo plausibles que se quiera, la efectuación administrativa de la permuta, con su efectuación judicial.
Si lo bueno breve es dos veces bueno, no podemos discutir a la Ley de Permutas forzosas su bondad, al menos desde el punto de vista de su brevedad. Cuando tan acostumbrados estamos a disposiciones farragosas, casuísticas y extensas, diez artículos han bastado al legislador para montar un sencillo instrumento encaminado a eliminar los enclavados que tan frecuentemente se oponen a la formación de cotos redondos y de fincas continuas, para hacer de ellas explotaciones agrícolas más perfectas 3.
En la Ley podemos distinguir dos partes: una parte sustantiva o material, y otra parte adjetiva o de procedimiento.
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La parte sustantiva comprende los cuatro primeros artículos; pero también tienen tal carácter algunas disposiciones de los artículos 7.° y 8.°.
La norma material básica la encontramos en el párrafo 1.° del art. 1.° dedicado a establecer la permuta legal forzosa de los en-Page 199clavados a instancia del dueño de la finca principal. El resto del artículo 1.° determina los requisitos de los enclavados para ser considerados permutables, y el art, 2.°, en sentido negativo, establece los enclavados en que no procede la permuta forzosa.
El art. 3.° contiene las condiciones y requisitos que debe reunir la parcela que ha de entregarse a cambio del enclavado. Estas condiciones mínimas son unas de carácter agronómico, otras de carácter económico y otras de carácter jurídico.
El art. 4.°, que no figuraba en el proyecto, extiende la permuta forzosa a un caso similar: el de rectificación de lindes excesivamente irregulares o sinuosas.
El último párrafo del art. 7.° establece la subrogación real de los derechos limitados existentes sobre el enclavado que pasan a gravar la parcela de sustitución, siempre que se den las circunstancias de tramitación que el mismo art. 7.° establece.
La efectuación de la permuta desde el punto de vista de su forma y de su ejecución, se regula en los arts. 8.° y 9.°
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La parte adjetiva, en la que se establece el procedimiento para conseguir la permuta, comprende los arts. 5.° y 6.° principalmente; pero como hemos visto, el art. 7.° engloba todo lo relativo a los derechos limitados y gravámenes del enclavado que se traspasan a la parcela de sustitución, tanto en el aspecto sustantivo como adjetivo.
También en esta parte podemos incluir los preceptos relativos a la ejecución de las permutas de los arts. 8.° y 9.°, y el 10, que se refiere al trato fiscal de las mismas.
Nuestra glosa ni se ajustará rígidamente al texto de la Ley ni a una sistematización excesivamente teórica.
Como dijo el Ministro de Agricultura en las Cortes, la Ley de Permutas forzosas tiende a resolver un aspecto parcial; pero importante en la reestructuración de la propiedad rural: el problema de los enclavados. El legislador no ha querido salirse de un campoPage 200limitado, y frente a las enmiendas al proyecto que todas buscaban afanosamente ampliar el ámbito de la Ley, ésta se ha contentado, con elogiable cautela inicial, con poner a disposición de los particulares un instrumento de eliminación de parcelas enclavadas, aunque como ahora veremos se ha dado un concepto ligeramente extensivo de enclavado, y se extiende la permuta al caso similar de la rectificación de lindes.
El dueño de una o más fincas rústicas, podrá exigir la permuta de las parcelas enclavadas en ellas. Este es el precepto básico y fundamental de la nueva Ley (art. 1.°, párrafo 1.°).
El carácter de estas notas nos libra de antemano de toda profundización teórica sobre la naturaleza jurídica de este precepto. Por otra parte, consagrado por el art. 1.°...
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