Ley orgánica y Estatuto de Autonomía

AutorJosé Chofre Sirvent
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Alicante
Páginas331-341

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I Introducción

Después de largas y fructíferas discusiones doctrinales parece que la conflictividad inicial entre ley orgánica y ley ordinaria ha entrado en una fase de pacificación. Sin embargo, resta un ámbito que no deja de plan-tear conflictos y es el relativo a las relaciones de la ley orgánica y las competencias atribuidas al Estado y la competencias estatutarias.

Un análisis de la realidad actual de la categoría ley orgánica exige, pasados veinticinco años desde la aprobación de la Constitución, no olvidar los rasgos que definen estructuralmente dicho instrumento normativo.

Durante el proceso constituyente se produjeron importantes cambios en los fundamentos del sistema de fuentes que no fueron suficientemente resaltados por la doctrina y que deben contribuir a la definición de los contornos de esta categoría normativa.

En este trabajo que ahora presentamos el enfoque fundamental se dirige a la relación de la reserva ley orgánica con los títulos competenciales que se derivan del art.149.1 CE. Creemos que es en esta zona fronteriza donde se plantean los más importantes problemas acerca de la categoría ley orgánica actualmente. No obstante lo cual, es preciso, con carácter previo, definir los elementos estructurales sobre los que se construye este instrumento normativo. Sin tener definidos con suficiente claridad dichos elementos, obviamente no sería adecuado, ni posible, avanzar en los problemas que se plantean en esa zona fronteriza a la que antes hacíamos referencia.

II Coherencia de la «ley orgánica» como categoría material inicialmente inserta en un sistema de legalidad material. ley orgánica material y tránsito a un sistema de legalidad formal

En el proceso constituyente se produjo un cambio radical, donde se pasó de un sistema material de fuentes -donde todas las piezas estaban perfectamente trabadas, aunque en disonancia con el sistema parlamentario- a un sistema de legalidad formal, que es el que se ajusta más coherentemente con su matriz constitucional parlamentaria. No podemos dejar de hacer hincapié en la importancia que ha tenido -y tiene,

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por supuesto- este cambio para coordinar más lógica y ajustadamente el sistema político (parlamentario) y el sistema de legalidad (formal).

Esta transformación a que hacemos referencia ha tenido lugar después de procederse, en el Informe de la Ponencia, a la depuración de dos piezas materiales: la «reserva a ley ordinaria» y la «reserva a reglamento», permaneciendo la «reserva a ley orgánica», que es una nueva pieza concebida a contrapelo del carácter atribuido al sistema de legalidad (formal).

La permanencia de una pieza material, como es la «ley orgánica», en un sistema de legalidad formal, queda definitivamente cerrado en su discusión en la fase del Informe de la Ponencia. En ningún momento ulterior, pues, de la tramitación parlamentaria, va a cuestionarse de nuevo el tema de la incongruencia que se produce en un sistema de legalidad formal al encajar una pieza de naturaleza distinta -ley orgánica-. De modo que en el pacto definitivo de la Constitución, la ley orgánica aparece como un «islote» de legalidad material en un sistema formal de fuentes.

III Restricción de la categoría ley orgánica a sus propios límites estructurales por coherencia con los principios inspiradores del sistema parlamentario

La ley orgánica es una categoría normativa que, por su carácter especial dentro de las fuentes del derecho, debe ser interpretada siempre restrictivamente. Para alcanzar este objetivo debemos valernos de instrumentos técnicos jurídico apropiados, así como de un criterio estructural básico.

Este criterio estructural es decisivo a la hora de determinar la condición expansiva o restrictiva que deba atribuirse a la categoría ley orgánica. Para aproximarse más eficazmente al contenido del criterio estructural no debe partirse del art.81.1 CE, sino del art.1.3 CE, que dice: «La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria». Como el art.81.1 nunca podrá menoscabar los esquemas fundamentales del régimen parlamentario, y, como un principio esencial del mismo radica en que el Gobierno convierta en leyes su propio programa político, si extendemos los ámbitos de la ley orgánica más allá de su núcleo esencial, nos encontraremos con el curioso hecho de que un Gobierno respaldado por mayoría simple no puede cumplir su propia política legislativa. Por ello se hace necesario que los contenidos orgánicos queden reducidos únicamente a su núcleo esencial dejando el resto de la normativa al legislador ordinario. De este modo se cumpliría el principio de concordancia entre la mayoría exigida para gobernar y la mayoría requerida para la adopción de leyes. En caso contrario se estaría en colisión con la esencia misma de la democracia parlamentaria, que exige que el partido ganador de las elecciones pueda aplicar su programa político no desnaturalizado por razones de «consenso» en aquellas materias que, siendo de «gobierno» no precisan de aquél, como sí sería obligado si a cada

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paso hubiera de alcanzarse la reforzada mayoría absoluta que imponen y exigen las leyes orgánicas.

En esta misma línea de pensamiento se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 13 de febrero de 1981, sobre el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley Orgánica de Estatuto de Centros Escolares, de 19 de junio de 1980, cuando afirma que el carácter democrático del Estado que nuestra Constitución recoge

ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas

(Motivo IV, 21, A).

Aunque la conclusión a que llega el Tribunal Constitucional coincide con la mantenida por nosotros en líneas precedentes, sin embargo, aquélla sería más lógica si su argumentación hubiera tenido en cuenta, como criterio estructural, el carácter parlamentario del régimen político, en lugar del «carácter democrático del Estado».

En definitiva, pues, es oportuno afirmar que el argumento estructural que aboga por la reducción de la categoría ley orgánica a sólo los aspectos fundamentalísimos y no a todo el trayecto normativo es el carácter parlamentario del régimen político.

IV Problemática de la ley orgánica en el ámbito de las relaciones entre las competencias estatales y autonómicas: «desarrollo» y «normas básicas para el desarrollo»

En algunos casos la ley orgánica se configura como una categoría conflictiva en la medida que despliega sus efectos en un terreno fronterizo que es el que se encuentra entre dos ordenamientos: el estatal y el auto-nómico. Conflictividad más acusada en aquellos casos en los que las respectivas mayorías políticas que sustentan cada gobierno corresponde a partidos políticos distintos. En cualquier caso, la reserva de ley orgánica no debe distorsionar el sistema constitucional de distribución territorial del poder en detrimento del principio de autonomía.

Si a través del sistema de fuentes se manifiesta el poder social en las diversas instituciones con capacidad de producir normas, es comprensible que en el sistema de fuentes haya antagonismo, lucha y conflicto. Como...

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