La ley como fuente del derecho constitucional
| Autor | Antonio M. García Cuadrado |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho constitucional |
| Páginas | 118-125 |
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49. Concepto de ley en la Constitución. Por más que las Constituciones formales intenten recoger completa la materia constitucional, lo cierto es que en todos los países, aun en los que han optado por textos constitucionales muy extensos, se hace preciso el desarrollo legislativo de numerosas materias propiamente políticas. la Constitución se limita a recoger las líneas fundamentales, los grandes principios, y luego el legislador mayoritario, de acuerdo con sus propias concepciones políticas, debe regular con más detalle esas materias e instituciones, eso sí, sin apartarse del marco constitucional.
Desde la época de la Revolución francesa, la ley ha sido la norma jurídica central de todo ordenamiento jurídico formulado. hasta el punto de que la norma jurídica por antonomasia es la ley. De ahí que, aún hoy, este término se utilice con frecuencia para referirse genéricamente a cualquier norma jurídica, precisamente lo que significaba para los escritores políticos y filósofos del Derecho antes de la Revolución francesa. En realidad, el término ley ha sido utilizado en la historia con muy diversas significaciones. Conviene distinguir por lo pronto dos grandes acepciones: la material y la formal25.
En dogmática constitucional suele hablarse de estas dos acepciones para referirse al monismo francés (ley formal) y al dualismo alemán (ley material), hoy de escaso valor doctrinal. Para la primera, cuyo expositor más destacado seria carré dE malbErg, la ley era la forma que adoptan las decisiones del pueblo tomadas por sus representantes, es decir, por el parlamento. De ahí el “formalismo desesperado” que criticara carl schmitt de considerar ley a toda decisión adoptada por una asamblea representativa. En cambio, el dualismo germano partía del principio monárquico de la Constitución de 1815 que dejaba a la ley sólo aquellas materias constitucionalmente reservadas (la regulación de la libertad y de la propiedad de los ciudadanos)26.
Podemos decir que el sentido material hace referencia a la eficacia de la norma sobre sus destinatarios, mientras que el formal se preocupa del procedimiento y del órgano encargado de la elaboración y aprobación de la ley27.
En su significación formal más estricta y para el Derecho positivo español se denomina ley a la disposición jurídica elaborada y aprobada con ese
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nombre por las Cortes Generales o los Parlamentos autonómicos28. En efecto, la teoría de la separación de poderes formulada por montEsquiEu, como más adelante se explicará, encomienda el poder legislativo a una Asamblea parlamentaria. En este sentido, el Preámbulo de la Constitución española de 1978 habla de la ley como “expresión de la voluntad popular”29; pero como la democracia representativa se ha impuesto sobre la directa, es a las Cortes Generales, que representan al pueblo español (art. 66.1 CE), a quienes corresponde la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE). Análogamente, las Asambleas o Parlamentos autonómicos representan a sus respectivas poblaciones y por tanto también ellos ejercen parcelas de potestad legislativa, aquellas que de acuerdo con la Constitución, los estatutos de autonomía y otras leyes orgánicas puedan corresponderles.
Este concepto constitucional de ley es, como puede verse, puramente formal: para nada se refiere al contenido. En efecto, es posible a las Cortes regular por ley cualquier materia que estimen conveniente, sin otro límite que los que pudieran derivarse de la Constitución. Tampoco están prohibidas de forma absoluta las leyes de caso único, por lo que es posible que algunas leyes establezcan normas para casos singulares (lo cual es muy peligroso, pues difícilmente se respetará en ellas el principio de igualdad constitucionalmente garantizado). También existen leyes que contienen actos constitucionales y están previstas en la Constitución. Excepcionalmente, pueden darse también leyes que aprueban actos administrativos (es decir, que ordinariamente se aprobarían por medio de una disposición administrativa sometida a control jurisdiccional contencioso-administrativo, que, sin embargo, no será posible si el acto se aprueba por medio de ley)30.
50. La relación entre Constitución y ley. hay que tener en cuenta que la ley no es, propiamente hablando, una simple “ejecución” de la Constitución,
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al contrario de los reglamentos respecto de las leyes. Quiere esto decir que el legislador es libre de regular de una manera u otra las distintas materias con tal de que respete los límites, tanto formales (es decir, procedimentales) como materiales (de contenido) que la Constitución le impone31.
Esta diferencia entre la ley y el reglamento es esencial como se verá en su momento. En definitiva, como ha afirmado el propio Tribunal Constitucional “el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que ésta ofrece, en tanto que el ejercicio de la potestad reglamentaria se opera de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE)”32.
De esta manera, cada mayoría parlamentaria puede hacer la política legislativa que considere mejor, siendo en principio lícitas todas las opciones políticas mientras no salgan fuera del marco constitucional. lo contrario, es decir, obligar al legislador a dar siempre y necesariamente a la ley un determinado y preciso contenido que estuviera ya de antemano previsto en la Constitución supondría que ésta, más que un cauce dentro del que pueden desarrollarse distintas opciones políticas, sería ella misma un programa político; así resultaría indiferente la mayoría que en cada caso gobernara, pues ésta se vería limitada a “ejecutar” la Constitución de igual forma a como lo harían mayorías parlamentarias de signo opuesto, lo que sería el fin del pluralismo político (art.
1.1. CE). En consecuencia, “es la imaginación creadora y no la fidelidad a patrones dados, que la Constitución no puede darle, el campo donde se juega la responsabilidad política del legislativo”33.
Sin embargo, las Constituciones de las últimas décadas tienden, cada vez más, a establecer directrices y no sólo límites a la acción del legislador, especial-mente en lo referente a derechos sociales y en general en materias económicas y de una más justa distribución de la riqueza. De ahí que, frecuentemente, queden durante mucho tiempo sin desarrollo legislativo algunas de estas materias. Es por ello que, mientras las Constituciones deben ser de consenso entre las distintas fuerzas políticas, en cambio es muy frecuente (y bueno y hasta necesario en ocasiones) que algunas leyes sean modificadas por cada nueva mayoría parlamentaria. No olvidemos que el pluralismo político es uno de los cuatro valores superiores del ordenamiento jurídico español (art. 1.1 CE) y que cuanto más pretendiera la Constitución prefijar la futura labor del legislador menor sería el...
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