STS, 11 de Junio de 2008

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se ha seguido el recurso número 1563/2001, promovido por el AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA, y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, sobre Cédula de Habitabilidad.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de enero de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Jorge Campillo Álvarez, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA (Badajoz) contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 158/2.001, de 9 de octubre, por el que se Regula la Tramitación y Concesión de Cédula de Habitabilidad, debemos declarar nulo de pleno derecho la referida Disposición General por no estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE EXTREMADURA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la JUNTA DE EXTREMADURA, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 4 de junio de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando el presente recurso, case y anule la precitada resolución judicial".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 13 de octubre de 2005, ordenándose también, por providencia de 30 de noviembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA en escrito presentado en fecha de 25 de enero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "desestimando íntegramente este recurso, se declare ajustada a Derecho la sentencia impugnada".

Por providencia de fecha 15 de abril de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó en fecha de 28 de enero de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 1563/2001, por medio de la cual se estimó el recurso formulado por la representación del AYUNTAMIENTO DE MERIDA contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la JUNTA DE EXTREMADURA 158/2001, de 9 de octubre, por el que se Regula la Tramitación y Concesión de Cédula de Habitabilidad, declarándolo nulo de pleno derecho por no estar ajustado al Ordenamiento jurídico.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo contra el citado Decreto del Consejo de Gobierno de la JUNTA DE EXTREMADURA 158/2001, de 9 de octubre, por el que se Regula la Tramitación y Concesión de Cédula de Habitabilidad, acogiendo como argumento para tal declaración de nulidad la ausencia de Dictamen del Consejo de Estado. A tal efecto, la sentencia de instancia expone los siguientes razonamientos:

1. Comienza por señalar que el citado Decreto tiene su apoyo en la Disposición Final Segunda de la Ley Autonómica 3/2001, de 26 de abril, sobre Normas Reguladoras de la Calidad, Promoción y Acceso de Viviendas, que habilitaba al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura para el desarrollo reglamentario de la citada Ley; Ley que, en su artículo 15, regula la Cédula de Habitabilidad.

2. A continuación, la sentencia analiza la naturaleza de la norma reglamentaria impugnada, rechazando que la misma no produzca alteración alguna del Ordenamiento jurídico (circunstancia que la excluiría del Dictamen del Consejo de Estado). A tal efecto se expone que "En efecto, si se confronta el contenido de los artículos del Decreto con los artículos 3- 9º y 15 de la Ley, se constata que el contenido de aquél excede del contenido de estos preceptos, haciendo una regulación sobre el concepto y otorgamiento de la cédula que ha de concluirse en que comporta una desarrollo de la Ley, como es propio de este tipo de normas reglamentarias, puntualizando las más genéricas determinaciones legales; en suma, produciendo una innovación del Ordenamiento. Ciertamente que muchos preceptos no hacen sino transcribir, total o parcialmente, los preceptos de la Ley, pero también establece la regulación de una normativa referida puntualmente al procedimiento para el otorgamiento de la cédula. Y no es oponible al caso de autos la declaración que se transcribe en la contestación a la demanda, sobre lo declarado por la Sala en la sentencia 968/2.001, de 23 de mayo, dictada en el recurso 2.496/1.997, porque en aquella ocasión se impugnaba una norma reglamentaria -Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 87/1.997, de 1 de julio, por el que se Realizaba la Reestructuración en los Servicios de Farmacia de las Estructuras Sanitarias de Atención Primaria y se Aprueba la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Sanitario al Servicio de la Sanidad Local de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura- que en pura técnica jurídica se trataba de una relación de puestos de trabajo cuyo carácter reglamentario se negaba de forma absoluta, como extensamente se razona en dicha sentencia (en este mismo sentido de exclusión de la exigencia y por motivos similares a los del caso de referencia, la más reciente STS de 21 de octubre de 2.003 ). Así pues, no cabe entender que en el caso presente nos encontremos con un supuesto excluido de la exigencia formal".

3. Tras reproducir el artículo 22.3º de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (que somete al Dictamen de su Comisión Permanente a los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejercicio de las Leyes, así como sus modificaciones") y exponer la jurisprudencia de esta Sala en relación con dicho precepto (SSTS de 17 de enero de 2000 y las que en ella se citan), termina señalando que "aplicando dicha doctrina al caso de autos, es indudable que encontrándonos con un Reglamento que ejecuta una Ley y que comporta un ineludible carácter innovador del Ordenamiento, como se descubre de su importante contenido, ha de concluirse que es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado".

4. La sentencia de instancia concluye señalando que al anterior pronunciamiento no se opone la circunstancia de que la que se desarrolla es una Ley Autonómica "pues, en otro caso, se incurre en vicio de nulidad radical de la disposición reglamentaria, porque el dictamen del Consejo de Estado sólo puede ser suplido, conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en las sentencias ya citadas, si existe órgano autonómico con similar estructura, creado por Ley, por la Comunidad Autónoma, lo que no acontece en nuestro caso que al momento de dictarse el Reglamento que se impugna no se había creado el denominado Consejo Consultivo de Extremadura, creado por Ley de la Asamblea de Extremadura 16/2.001 ; de 14 de diciembre. Consecuencia de todo ello es que debe declararse la nulidad del Decreto impugnado".

Contra esa sentencia se ha interpuesto recurso de casación promovido por la JUNTA DE EXTREMADURA, en el cual se esgrime un único motivo de impugnación articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), en el que se considera infringido el artículo 22.3º de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

A tal efecto la representación autonómica expone que el Decreto 158/2001 impugnado no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo a los efectos del Dictamen del Consejo de Estado, por cuanto, según se expone, se trata de una pura transcripción de los preceptos de la Ley 3/2001 (concretamente de sus artículos 3.9, 15 y 16 ), añadiendo que lo que no es reproducción o repetición son especificaciones organizativas o meramente aplicativas de la citada Ley, sin que nada se añada que afecte a los municipios destinatarios de la obligación de expedir la Cédula de Habitabilidad que no esté ya contenida en la Ley 3/2001.

Por último, señala la recurrente que, aún tratándose de un Reglamento ejecutivo, el mismo lo es de una Ley Autonómica, citando al efecto la doctrina contenida en la STS de 5 de mayo de 1992, y, apelando, por último, al principio de economía procesal, en el sentido de que la Sala debería analizar el fondo del asunto comprobando la legalidad del Decreto, y, de ser así, admitir el sin sentido que sería proceder a confirmar su nulidad por la ausencia del Dictamen del Consejo de Estado; todo ello, de conformidad con la doctrina contenida en la STS de 20 de octubre de 1988 y otras que se citan.

En síntesis, pues, lo que procede es determinar si la sentencia de instancia ha vulnerado el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 de 22 de abril, del Consejo de Estado, y la jurisprudencia que lo interpreta, citada por la Administración recurrente. La sentencia, como sabemos, reconoce el defecto procedimental consistente en la ausencia del Dictamen del mencionado Consejo de Estado, partiendo de la base de que el Decreto impugnado cuenta con la naturaleza de reglamento de ejecución de la Ley 3/2001 así como con carácter innovador del ordenamiento jurídico.

En la STS de 23 de marzo de 2004 (que hemos ratificado en la de 5 de octubre de 2006 ) ---en relación, ambas, con el Decreto 87/1997, de 1 de julio, de la Junta de Extremadura --- hemos procedido a revocar la sentencia que la Sala de instancia dictara en fecha de 23 de mayo de 2001 (sentencia citada en la de instancia que revisamos, como referencia contraria) en la que no se había exigido el Dictamen cuestionado, poniendo en la misma de manifiesto que lo que no puede compartir esta Sala del Tribunal Supremo, es que el Decreto impugnado, no tenga carácter ejecutivo ni de innovador del ordenamiento jurídico, como la sentencia recurrida refería.

Pues bien, en la misma decíamos que "El artículo 22.3 de la Ley del Consejo de Estado, Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril, exige la oportuna consulta del Consejo de Estado, cuando se trate de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, y como esta Sala estima, conforme a lo más atrás expuesto, y de acuerdo con la doctrina expresada en sentencias de 25 de febrero de 2002, 3 de junio de 2003, 25 de octubre de 2002, 27 de marzo de 2001, 12 de febrero de 2001, 13 de noviembre de 2001, 19 de febrero de 2000, que el Decreto Autonómico 87/97, en cuanto complementa, desarrolla, pormenoriza y completa, una previsión concreta de la Ley 2/96, y que afecta con carácter o vocación de permanencia, a los derechos, deberes y régimen de compatibilidad de determinados funcionarios, a los que además en buena medida les afecta o altera el ámbito territorial y funcional de su actuación y establece un régimen transitorio de compatibilidad, en respeto a derechos anteriores, es un Decreto ejecutivo, de la Ley 2/96, y que tiene carácter innovador del ordenamiento, por tanto es obligado declarar que estaba sujeto a la exigencia del Dictamen del Consejo de Estado, y que la falta de ese Dictamen preceptivo, genera su nulidad, que es por otro lado, lo que esta Sala del Tribunal Supremo, declaró en un supuesto similar, por sentencia de 25 de mayo de 1999, al anular por falta de Dictamen del Consejo de Estado, el Decreto Autonómico 83/89, relativo a reestructuración de los servicios farmacéuticos de la Comunidad de Madrid".

Esto es, con las anteriores SSTS hemos revocado la excepción que se contemplaba en la sentencia de instancia, exigiéndose también para ella el Dictamen del Consejo de Estado; con mas razón, aun, hemos de confirmar la propia sentencia de instancia y la exigencia para el Decreto autonómico que nos ocupa del mencionado Dictamen.

Siguiendo el mismo iter procedimental que el mantenido en la STS de precedente cita, hemos de poner de manifiesto:

1. La naturaleza de Disposición General, predicable del Decreto impugnado, no sólo se aprecia por el hecho de que aparezca en el Diario Oficial de Extremadura, bajo el epígrafe de Disposiciones Generales, sino por su propio contenido, que no es otro que la regulación de la tramitación y concesión de la Cédula de Habitabilidad en Extremadura, como método de control de la calidad de las viviendas, configurándose como instrumento básico del que se sirve la Administración para garantizar las condiciones mínimas que han de cumplir las viviendas para su incorporación al mercado inmobiliario.

2. Basta con examinar la exigua definición de la Cédula de Habitabilidad que se contiene en el artículo 3.9 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, sobre Normas Reguladoras de la Calidad, Promoción y Acceso a la Vivienda de Extremadura, y compararla con la amplia consideración que de la misma se contiene en el artículo 1º del Decreto 158/2001 impugnado, para comprobar, ya desde este momento de la definición, que la norma reglamentaria no se limita a una mera repetición de la norma legal; esta añade, por ejemplo, la competencia municipal para su expedición en el propio concepto, y, sobre todo, contiene una referencia a las exigencias técnicas establecidas por las leyes y demás normas que regulan el proceso constructivo, como término comparativo, que no están contenidas en el precepto legal. Igualmente, se hace referencia a la documentación de la misma en un modelo oficial que aprobaría la Dirección General de la Vivienda, tampoco contenido en la norma legal.

3. Por lo que hace referencia a su solicitud de la Cédula del Ayuntamiento en el que se ubique la vivienda debemos destacar como en el artículo 2º del Decreto impugnado se contiene una completa regulación de dicho trámite inicial y de la concesión --- precedida de un informe técnico municipal--- que no sólo perfila la norma legal, sino que introduce una serie de aspectos en modo alguno tenidos en cuenta por el legislador. En relación con la competencia para el otorgamiento, también es el artículo 3º del Decreto el que, en concreto, atribuye la competencia al Alcalde; precepto que regula igualmente la recurribilidad de la decisión otorgando o denegando la cédula, aspecto que no contenía la norma legal.

4. El artículo 4 del Decreto regula lo relativo al período de vigencia de la Cédula de Habitabilidad ---coincidiendo con el artículo 15.9 de la Ley ---, pero añade la regulación de la prórroga de la misma, no contenida en dicha Ley.

5. Por otra parte, el artículo 5º del Decreto perfila lo relativo a la exigencia de presentación de la Cédula de forma mas detallada que el artículo 15.2 de la Ley, ocurriendo algo similar con el plazo de expedición de la misma (dos meses con silencio positivo), si bien el artículo 6 del Decreto contiene la regulación del certificado que acredite el expresado silencio y añade la cláusula de que no podrán considerarse otorgadas por esta vía facultades contrarias al Ordenamiento jurídico.

6. El artículo 7º del Decreto regula el Registro y Estadística de las Cédulas de Habitabilidad, no contemplado en la Ley.

7. Por último el artículo 8º del Decreto amplia la regulación contenida en el artículo 15.8 de la Ley en relación con el otorgamiento de Cédula a las Viviendas de Protección Pública; haciendo el 9º algo parecido en relación con la regulación que se contiene en el artículo 16 de la Ley en relación con la Cédula de Habitabilidad para las viviendas ya construidas en el momento de entrada en vigor de la Ley.

Pues bien, a la vista del anterior contenido ---sin duda mas amplio que el contenido en la regulación legal--- el carácter de Reglamento Ejecutivo del Decreto impugnado está fuera de toda duda al dictarse en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Final Segunda de la Ley 3/2001, de 26 de abril ; Reglamentos Ejecutivos a los que le es aplicable el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, conforme a reiterada jurisprudencia, sin que pueda aceptarse la tesis de la recurrente, sobre que el Decreto impugnado, en el sentido de que el mismo tiene el carácter formal de ejecutivo y de no innovador del ordenamiento jurídico, pues las propias partes en el proceso han reconocido que el Decreto ejecuta y está habilitado por la citada Ley, aspecto que la propia sentencia admite.

En consecuencia, no procede acoger el motivo de casación esgrimido, debiendo ratificarse el profundo análisis que la sentencia recurrida hace del decreto, aceptando la exposición de la evolución que la jurisprudencia en la materia ha experimentado, ya que esta Sala del Tribunal Supremo debe compartir que el Decreto impugnado cuenta con carácter ejecutivo y es claramente innovador del ordenamiento jurídico, como la sentencia recurrida refiere.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación en cuanto a la minuta de Letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 3.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.