La ley de costas y el planeamiento urbanístico.
| Autor | Alfonso Pérez Moreno. |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo en la Universidad de Sevilla. |
PLANTEAMIENTO
La construcción del Estado de las Autonomías y la plasmación ordinamental de la definición constitucional de Estado Democrático y Social de Derecho, son posiblemente los dos impactos más profundos producidos en el Derecho español de la última década. Asombra comprobar que en breve período de tiempo se haya producido un tan considerable volumen de normas escritas. La cuestión que se plantea es si llegarán a consuetudinarizarse - expresión de DIEZ PICAZO -, es decir, a adquirir vigencia real y efectiva en la sociedad.
Una de las instituciones más incididas por el alud de reformas legislativas aceleradas es el derecho de propiedad. Basta evocar las nuevas regulaciones de las aguas, el patrimonio histórico español, la agricultura (en Andalucía y Extremadura) , los espacios naturales, la modificación de la ordenación del suelo (en trámite parlamentario) , las costas. .. El tema de más interés general en la doctrina europea - la definición del núcleo esencial de los derechos y libertades -: se recrudece intensamente en el análisis jurídico de ese conjunto impresionante de leyes nuevas y distintas.
En este trabajo nos vamos a ocupar de la Ley de Costas, número 22/1988, de 28 de julio, publicada al siguiente día en el «Boletín Oficial del Estado», cuando buena parte de los españoles se concentraban en las costas disfrutando de sus vacaciones estivales. El giro copernicano producido por dicha Ley atrajo la atención de todos los sectores afectados y produjo la demanda urgente de estudios y reflexiones jurídicas aclaratorias. Atendiendo requerimientos muy inmediatos a la promulgación de la Ley, intervine sucesivamente en las Jornadas del Ayuntamiento de Algeciras (organizadas con entusiasmo por su ilustre Secretario General, D. Benito Sánchez) , en las del Ilustre Colegio de Abogados de Cádiz y, últimamente, en las del Instituto Canario de Administración Pública. Las transcripciones de esas conferencias, sin otra alteración que suprimir referencias localistas o de desarrollos subordinados de temas conexos, forman el grueso del presente trabajo. En su lectura hay que dispensar las licencias y carencias sintácticas derivadas de la reproducción del lenguaje oral. En una addenda se recogen unas referencias a dos nuevos acontecimientos normativos posteriores importantes en la materia: la promulgación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, y el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, R. Decreto 1471/1989 de 1 de diciembre («B. O. E. » del 12 del mismo mes) .
INTRODUCCION
La reflexión sobre la gran repercusión potencial de la Ley de Costas de 1988 en el Derecho español exige la concurrencia de un equipo de expertos en las complejas realidades naturales que se engloban con el término litoral, y en varias ramas del Derecho público y del Derecho privado.
El presente estudio pone el centro de atención en los cambios introducidos por la Ley de Costas en el planeamiento urbanístico, y, concretamente en torno a cuatro grandes apartados sobre los que voy a estructurar la exposición. En el primero, vamos a considerar la incidencia del litoral en la legislación urbanística, y ahí veremos una evolución, la jurisprudencia que se ha ido produciendo y el fenómeno de la creación de las Comunidades Autónomas como determinante de una nueva versión o dimensión en ese problema de la ordenación del litoral. En el segundo punto, vamos a considerar la irrupción de la Ley de Costas en la legislación urbanística que tenemos vigente, y a su vez, dentro de ello, veremos los propósitos y objetivos de la Ley, las innovaciones que introduce en todos sus aspectos principales sopor su propio desglose, podría ser como el tercer gran apartado reflexivo, aunque está muy vinculado con el anterior. Y, por último, voy a terminar haciendo un ensayo de conclusiones donde con una idea un poco más sintética o plástica, saquemos, al menos, un pensamiento sobre la globalidad de la Ley de Costas.
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LA INCIDENCIA DEL LITORAL EN LA LEGISLACION URBANISTICA
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Evolución legislativa
El Urbanismo en España no ha contado con una tradición legislativa que haya sido fruto de un proceso de enriquecimiento. Es verdad, como BASSOLS ha puesto de relieve, que la historia es más rica y tiene más urdimbre de lo que nos parecía antes de que él publicara su libro sobre la historia y evolución de la legislación urbanística, pero la realidad es que no hay quien le quite a la Ley del Suelo la idea de ser un fenómeno puramente espontáneo y que irrumpe en la legislación española en el año 1956 con aquel afán, con aquella necesidad. Por impulso de técnicos, una ley hecha predominantemente por los técnicos del Urbanismo , que no por los juristas, y que tan difícilmente ha ido penetrando en el entendimiento, la jerga y el manejo de los juristas , no sólo en la calle sino incluso en los tribunales. Por eso la evolución de la legislación urbanística española parte de unas carencias, de unos vacíos y de unas desconexiones tan grandes, qué la propia Ley de Costas de 1988 se refiere a ellas para explicar, al menos, esos daños que ella descubre en la pasada historia de las costas en España. Daños que imputa a la mala administración, al abuso o depredación y que tienen su raíz porque había una desconexión también muy grande entre la legislación de las costas y la Ley del Suelo. Esa descoordinación legislativa inicial en esta materia se va a manifestar en un dato que importa ahora destacar, y es la falta de criterios ordenadores desde las leyes para la regulación sustantiva o material de las costas. Piensen ustedes, por ejemplo, en el vino; no habrá una norma más rica en todo el ordenamiento jurídico español que el Estatuto del Vino. Se asiste en ella hasta el último tratamiento que hay que hacerle al vino para que sea un producto apto de tal nombre. La humanidad ha ido acumulando su experiencia de años en el uso del vino y ha podido producir una norma (en el año 1970) que es capaz de racionalizar todo el proceso humano en torno al vino. Esto no ocurre con relación a las costas y a otras muchas realidades sociales.
Por lo tanto, los planes de ordenación urbana, cuando han mirado a las costas, no contaban con un arsenal de criterios sustantivos de ordenación. Aquí, como ha dicho la doctrina, son los stándares magistrales, la habilidad del maestro, la sabiduría del urbanista y del experto en lo más esencial, la que en definitiva se manifiesta en los planos, en las memorias, en las ordenanzas, en las normas. De esta forma, nos encontramos con una etapa inicial en la que la Ley del Suelo sólo va a meter dos parámetros realmente sustantivos materiales (me refiero a la Ley del año 1956) : uno es el parámetro referente a las carreteras, la Ley de Carreteras se convierte en una Ley sustantiva de ordenación por remisión en el actual texto refundido del artículo 72; y otro, es el concepto de ambiente. El único texto que tiene aspiraciones definitorias, con un rango de ley sobre el ambiente que hay en el ordenamiento jurídico español, que hoy es el artículo 73 y que por cierto se refiere también al paisaje marítimo, dentro de la definición general que hace de ambiente, para que las edificaciones se ajusten a él y, por lo tanto, se produzca esta armonía que la ley pretende conseguir.
Estos son dos parámetros sustantivos de ordenación que debe tener en cuenta el planificador. Pero qué poco se nos dice sobre la sustancia misma de la materia ordenada, qué poco criterio en cuanto a permisión, prohibición, mejora, actitud, determinaciones convenientes, usos pormenorizados o globales. Es más, si llegamos a la Ley de Costas del año 1969, por su propio carácter monográfico podría haber sido el gran fondo de pautas sustantivas de ordenación. La verdad es que es una Ley de vuelos competenciales, de inquietudes más bien determinativas de potestades, de límites, de ejercicio de acciones o derechos, pero no una ley que asuma la materia a ordenar, aunque ciertamente hay que destacar que su artículo 19 introdujera aquella figura, yo diría que casi desusada, de los planes de ordenación general de la playa, posibilidad de hacer esos planes en supuestos - decía el precepto - en que se produzca o prevea una gran concurrencia humana en una playa. Y las iniciativas eran del MOPU, de oficio, o a requerimiento del Ministerio de Información y Turismo - en aquella época tan protagonista en tantas leyes que se alumbran para canalizar el boom turístico español - también a instancias de los Ayuntamientos, de las Corporaciones Locales o de los particulares y, por supuesto, conjuntamente con los Ministerios de Marina, de Comercio, de Vivienda y los Ayuntamientos respectivos de la zona, que son entre todos los que podrían hacer ese plan general de las playas. Saco el dato de ese artículo - era su párrafo segundo - de que si había discrepancias entre el Ayuntamiento y los Ministerios debían someterse esas discrepancias sobre el posible plan general de ordenación de playas al MOPU, al Ministerio de la Gobernación y al de la Vivienda, lógicamente el ejercitante de la competencia estatal, MOPU, y los dos Ministerios en que habían quedado las tutelas de las grandes competencias de la Corporación Local, después de crearse en el año 1957 el Ministerio de la Vivienda. Contemplaba el precepto que, si no hubiera acuerdo entre estos Ministerios (el Municipio había planteado el desacuerdo, los Ministerios lo iban a intentar resolver) , entonces el asunto lo resolvería definitivamente el Consejo de Ministros. Esta norma de previsión de un instrumento de planeamiento que podríamos llamar como errante o atípico dentro del conjunto de la legislación urbanística se practicó muy poco, hasta el punto de que la mayoría de las playas era un añadido o una extensión del Planeamiento normal de todo el Término Municipal que al llegar a la playa encontraba su aplicación determinada.
Pero este plan tan dificultado en cuanto a la concurrencia de...
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