Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana
| Autor | José Miguel Hernández López |
| Cargo del Autor | Máster Universitario en Derechos Fundamentales |
| Páginas | 461-487 |
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Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:
I
Las sociedades democráticas avanzadas han reorientado en los últimos años su acción política y su diseño institucional desde burocráticas estructuras de conocimiento y toma de decisiones, hacia un enfoque más holístico y flexible, focalizado sobre la participación, la apertura informativa y la coproducción de conocimiento y servicios.
No ha sido fruto de un convencimiento académico o ideológico, sino consecuencia ya inevitable de la evolución casi vertiginosa, del sentir de los ciudadanos que exigen participar en la política de más formas que la representación parlamentaria clásica. El desarrollo de las tecnologías de la información y de las redes sociales como mecanismos de participación casi en tiempo real no son ajenas a este cambio.
Queda lejos en el tiempo la previsión originaria sobre el derecho al acceso a la información pública del artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El enfoque, netamente procedimental, y referido a registros y documentos, adoptado por esta ley se ha visto superado en el transcurso de más de veinte años por un nuevo paradigma: la sociedad como coproductora de conocimiento y de políticas públicas, generadora de valor público y legitimada plenamente para acceder, sin más restricciones que las estrictamente necesarias, al conjunto de datos que crea, maneja y gestiona el conjunto de las administraciones públicas y su sector instrumental.
Se abandona así un sentido patrimonialista del derecho a la información que es sustituido por una comprensión necesariamente proactiva: la ciudadanía como sujeto de la acción pública, y no sólo el Gobierno y sus administraciones.
Los ejes sobre los que bascula esta nueva política son los de la transparencia informativa, la promoción de la reutilización de datos públicos, la implantación efectiva de códigos de buen gobierno y buenas prácticas, y la participación proactiva de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión sobre políticas públicas. Este es el marco que esta ley impulsa.
II
La Constitución española de 1978 garantiza en sus artículos 23 y 105.b el derecho de los ciudadanos a la participación en los asuntos públicos, y al acceso a los archivos y registros administrativos. Una apreciable producción normativa y jurisprudencial ha dado contenido y desarrollado estos derechos.
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Los pactos y acuerdos de derecho internacional suscritos por España tampoco son ajenos al reconocimiento activo de estos derechos: en concreto el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ampara «la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas». Asimismo se recoge el derecho de participación ciudadana en el artículo 21.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y en el artículo 25.a del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
La Unión Europea, en diferentes momentos, ha adoptado directivas, de alcance sectorial, que han sido transpuestas al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; y de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público.
El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana en su artículo 9.1. ya previó la promulgación de una ley autonómica sobre el derecho a una buena administración y el acceso a los documentos de las instituciones y administraciones públicas valencianas.
Este marco jurídico ha dado un salto cualitativo con la aprobación por el Estado, y con carácter básico casi en su integridad, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Lejos de adoptar una perspectiva procedimentalista, esta ley se convierte en una herramienta efectiva de desarrollo social y de la calidad democrática de las sociedades avanzadas.
Además, la Generalitat considera que la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los asuntos públicos constituye uno de los pilares básicos sobre los que se desarrollan y toman forma la democracia avanzada y el autogobierno. Así lo reconoce el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 9.4.
Precisamente, viene a reforzar esta convicción el hecho de que la ley se ha sometido a un amplio proceso de consulta pública, de forma que finalmente se han incorporado a su texto propuestas ciudadanas y asociativas referidas a cuestiones y regulaciones de importancia, tales como la ampliación de su ámbito subjetivo, la regulación de un régimen sancionador específico o la atribución de funciones de garantía a una institución independiente del Consell, entre otras.
III
La Generalitat adopta esta ley en ejercicio de sus competencias y potestad de autoorganización, en los términos previstos en el artículo 49.1.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana.
Como se ha apuntado ya, al objetivo de desarrollar la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, se suman contenidos que complementan y perfeccionan el régimen jurídico básico, en materia de transparencia y buen gobierno. El sistema y alcance de la participación ciudadana en las políticas públicas de la Generalitat encuentra aquí un encaje adecuado y complementario.
Además, mediante esta ley se da cumplimiento a otro objetivo básico de la Generalitat, concretado mediante el segundo plan de simplificación y reducción de cargas administrativas (Plan SIRCA-2), consistente en la simplificación administrativa y la mejora de la calidad norma-tiva. Así, se derogan expresamente diversas normas que han sido incorporadas o actualizadas mediante esta ley.
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IV
En esta ley se establece un nuevo modelo que regula, por una parte, la obligación de informar y la publicidad de la acción pública y, por otra parte, el derecho de acceso a la información pública.
Hay que distinguir claramente entre la publicidad activa, es decir, la obligación de la administración pública de proporcionar y difundir -constantemente y de forma veraz- toda la información de mayor relevancia, sin que nadie lo solicite, y el derecho de acceso a la información pública, que abarca la posibilidad de acceso de cualquier ciudadano o ciudadana -mediante solicitud previa- a la información pública sin más limitaciones que las que contemplan las leyes.
La publicidad activa está al servicio de la transparencia en la actividad pública. El ciudadano o la ciudadana no tienen por qué preocuparse de solicitar cierta información, sino que la administración pública se la ofrece a través de los diferentes canales existentes y, fundamental-mente, a través de internet.
El derecho de libre acceso a la información pública tiene una configuración diferente porqué se trata de acceder no a la información que la administración ha hecho pública por ella misma o tiene el deber de hacerlo, sino a cualquier otra, siempre que tal acceso no esté limitado; por lo que se regulan con detalle tales supuestos. En ocasiones será necesario realizar un ejercicio de ponderación de los intereses en juego y justificar el interés superior en la publicidad de la información. En ocasiones sólo será posible el acceso parcial a la información y, en otras, la protección de los datos personales impedirá el acceso; por lo que se regulan con detalle todas estas cuestiones, teniendo en cuenta la ponderación de los otros derechos que puedan concurrir.
V
Este texto se estructura en un título preliminar y cinco cardinales, y se complementa con un conjunto de disposiciones que articularán debidamente las regulaciones complementarias no sustantivas de la ley, las derogaciones expresas y un mandato heterogéneo al Consell para aprobar los diferentes desarrollos reglamentarios previstos.
En el título preliminar se recogen los aspectos transversales esenciales de la ley como son su objeto, ámbito subjetivo de aplicación y los principios generales que regirán su interpretación.
En el título I se regula la transparencia en la gestión de la actividad pública. Es notoria la amplitud de los sujetos y organizaciones tanto del sector público como de la sociedad que se incluyen en el ámbito de aplicación de este título. Así, se regula la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas para lograr alcanzar una completa transparencia. Por ello, se establecen un conjunto de previsiones que se recogen desde una doble perspectiva y en tres capítulos diferenciados: la publicidad activa, el derecho de acceso a la información pública, y su reutilización.
Dentro del capítulo I, relativo a la publicidad activa, se regula la información que debe hacerse pública, estructurada en cinco bloques bien definidos: información económica, presupuestaria y estadística; información de relevancia jurídica; información organizativa y de planificación; información relativa a altos cargos y puestos asimilados; e información relativa a territorio, urbanismo y medio ambiente. Por último se prevé la publicación de información...
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