Declaración de lesividad de un acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa en la fijación del justiprecio de la finca expropiada
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 327-347 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 19 de junio de 2003 (ref.: A. G. Fomento 8/03). Ponente: Luis Aguilera Ruiz.
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1. Para la ejecución del proyecto reseñado en el encabezamiento de este informe se siguió expediente expropiatorio por procedimiento de urgencia de las fincas números 2 y 3 del polígono número 3 del término municipal de B., levantándose acta previa a la ocupación el día 12 de junio de 1996, en la que el representante del Ayuntamiento hizo constar que aunque la finca figuraba calificada en el Catastro como rústica, «tiene unas expectativas urbanísticas ostensibles, habida cuenta de la proximidad del casco urbano y las medidas liberalizadoras del suelo adoptadas el pasado viernes en Consejo de Ministros».
El acta de ocupación se suscribió el 10 de diciembre de 1998, consignando la Administración en la Caja General de Depósitos la cantidad correspondiente al depósito previo a la ocupación, más la indemnización por rápida ocupación, por un valor total de 2.703.342 pesetas, correspondientes a 16.247,41 euros. Page 328
2. Iniciado el trámite de determinación del justiprecio y no habiéndose logrado alcanzar un mutuo acuerdo, por el representante de don M. Z. Z. y don J. A. T. M. se formuló, el 30 de julio de 1999, hoja de aprecio, en la que fijó un justiprecio total, incluido el premio de afección, de 78.552.720 pesetas, equivalentes a 472.111,35 euros.
Calificando el suelo expropiado como urbano consolidado de uso industrial, los expropiados cuantificaron su valor en razón de 6.480 pesetas/metro cuadrado (38,95 euros), que también aplicaron a la superficie de la finca de 1.114 metros cuadrados afectada por una servidumbre de paso de energía eléctrica. Solicitaron, por último, una indemnización por rápida ocupación de la finca que cuantificaron en 1.350.000 pesetas (8.113,66 euros).
3. Por su parte, la Administración formuló el día 30 de noviembre de 1999 hoja de aprecio, fijando como justiprecio de las fincas expropiadas, incluyendo el premio de afección, la suma total de 27.028.613 pesetas (equivalentes a 162.445,23 euros), valorando el suelo a razón de 2.381 pesetas/metro cuadrado (14,31 euros), salvo los 1.114 metros cuadrados afectados por la mencionada servidumbre de paso de energía eléctrica, que valoró a 24 pesetas/metro cuadrado (0,14 euros).
4. Remitido el expediente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JEF) de Toledo, éste, en resolución de fecha 21 de junio de 2001, fijó el justiprecio total de las mismas, incluido el premio de afección, en 43.748.981 pesetas (262.936,67 euros), aplicando al suelo el valor unitario de 6.276,46 pesetas/metro cuadrado (37,72 euros) y acordando atribuir al terreno afectado por la servidumbre de paso de energía eléctrica el mismo valor unitario, tal y como proponían los expropiados.
5. A petición del Ministerio de Fomento, el Ayuntamiento de B. dio traslado el día 11 de junio de 2002 de un informe emitido por la Arquitecta municipal, relativo a la calificación urbanística de las fincas 2 y 3 del polígono 3 del municipio, en el que, entre otros extremos, se precisa que «el terreno se localiza en un sector 1-E-1, de uso industrial, clasificado de urbanizable, en el que se establecen condiciones urbanísticas, estructurales y de uso según ficha que se adjunta y fichas de tipología de usos».
6. El día 10 de marzo de 2003 por la Ingeniero Agrónomo doña I. D. R., y a requerimiento de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla- La Mancha, se elaboró un informe técnico de tasación de las fincas expropiadas en el que fija una valoración total, comprensiva del premio de afección, de 163.359,87 euros, aplicando al suelo en pleno dominio un valor de 33,59 euros/metro cuadrado, y al afectado por la servidumbre de paso eléctrica el de 20,15 euros/metro cuadrado.
7. La Demarcación de Carreteras de Castilla-La Mancha elevó a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento un informe fechado el día 12 de marzo de 2003 en el que propone la iniciación del procedimiento para declarar lesiva la resolución ejecutoria de justiprecio dictada por el JEF de Toledo a que se ha hecho referencia, por considerar inco- Page 329rrecto el método de valoración aplicado por dicho órgano, al entender que debió haberse valorado el terreno expropiado como suelo urbanizable sin planeamiento de desarrollo y, en consecuencia, conforme a lo prevenido en el artículo 27.1 en relación con el 16.2, ambos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, esto es, valorándolo «mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado en el momento de la valoración».
8. La Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento formuló, el 28 de abril de 2003, propuesta de declaración de lesividad del acuerdo de fijación del justiprecio dictado por el JPE de Toledo el 21 de junio de 2002, al exceder la valoración efectuada por el mismo en más de una sexta parte de la cantidad ofrecida por la Administración, y entender inadecuado el método valorativo atendiendo a las características del suelo expropiado.
I. El artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».
Por su parte, el artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recurso contencioso-administrativo dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente. Page 330
II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.
El artículo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 102 de la LRJ-PAC).
Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los arts. 31, 70 y 71). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el solo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de una acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.
III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa, y por lo que se refiere, en primer lugar, al requisito de la lesión a los intereses públicos, este primer requisito se concretó especialmente en el artículo 126.2, inciso segundo, de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), al exigir, para interponer recurso contenciosoadministrativo contra el acuerdo que se dicte sobre el justiprecio, que la cantidad fijada como tal sea inferior o superior en más de una sexta parte a la que en tal concepto se haya alegado por el recurrente (que en el presente caso sería la Administración expropiante) o en trámite oportuno. La concreción por dicho precepto legal del requisito de la lesión debe entenderse actualmente suprimida como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad...
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