STS, 2 de Diciembre de 2008

JurisdicciónEspaña
Fecha02 Diciembre 2008
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de diciembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 4140/05 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, contra sentencia de fecha 13 de mayo de 2005 dictada en el recurso 8359/2000 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Siendo parte recurrida ARIDOS DO CARNEIRO, S.C.L

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo ahora deducido por el Abogado del Estado en la representación legal que ostenta, confirmando la resolución impugnada en las presentes actuaciones.

No formular expreso pronunciamiento sobre las costas procesales producidas."

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Con fecha 19 de julio de 2005 la representación procesal de Aridos Do Carneiro, S.C.L., solicitó la inadmisión del recurso de casación preparado por el Abogado del Estado, en la representación que ostenta. Dicha solicitud fué resuelta por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 27 de abril de dos mil seis en el que se acuerda: "Admitir a trámite del (sic) recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 13 de mayo de 2.005 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada en el recurso nº 8359/00 ;"

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "dicte Resolución por la que case y anule dicha sentencia, resolviendo lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate."

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "se digne dictar sentencia declarando la inadmisibilidad o, subsidiariamente, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, en la representación que por Ley ostenta de la Administración General del Estado, contra sentencia dictada el 13 de mayo de 2005, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Galicia, dentro del recurso nº 3/8359/2000, con expresa imposición de costas a la Administración recurrente".

QUINTO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 25 de noviembre de 2008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Este recurso de casación es interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 13 de mayo de 2005.

La sentencia ahora impugnada establece los siguientes hechos y antecedentes. El Abogado del Estado, previa declaración de lesividad hecha por acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de agosto de 2000 a propuesta del Ministro de Fomento, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Lugo de 30 de junio de 1997 en la parte en que éste declaraba el derecho a indemnización por cese de actividad a favor de la entidad expropiada Áridos do Carneiro S.C.L. El Jurado de Expropiación había entendido, en efecto, que el proyecto que justificaba la expropiación -relativo a un tramo de la Carretera Nacional 540 de Lugo a Portugal- impedía que en la parte de la finca no afectada por la expropiación continuase Áridos do Carneiro S.C.L. con su explotación de extracción de mineral. La indemnización por este concepto fue fijada en 300.000.000 pesetas. Más tarde, al Ministerio de Fomento llegaron informes según los cuales la entidad expropiada habría continuado la explotación. Ello condujo al citado departamento ministerial a incoar el expediente de lesividad, y luego a impugnar el acuerdo del Jurado en vía contencioso-administrativa.

La sentencia recurrida declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo del Abogado del Estado, por entender que el requisito previo de la declaración de lesividad no ha sido válidamente satisfecho. Afirma que fue hecho por órgano manifiestamente incompetente, ya que a tenor de la disposición adicional 16ª de la LOFAGE la competencia para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables sólo corresponde al Consejo de Ministros "respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros".

SEGUNDO

El recurso de casación se basa en un único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA, alegando infracción de la disposición adicional 16ª de la LOFAGE y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia. Aparte de citar la legislación anterior, que atribuía expresamente la declaración de lesividad de los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa al Consejo de Ministros, sostiene el Abogado del Estado que la citada disposición adicional 16ª de la LOFAGE reconoce la mencionada competencia al Consejo de Ministros "respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministerios".

TERCERO

En su escrito de oposición, Áridos do Carneiro S. C.L. solicita que se declare inadmisible el recurso de casación, por dos motivos. En primer lugar, por carecer de fundamento en el sentido del art. 93.2.d) LJCA. Ello lo justifica en que el Abogado del Estado altera el texto de la norma invocada, ya que la disposición adicional 16ª de la LOFAGE no atribuye al Consejo de Ministros la declaración de lesividad de los actos de "los Ministerios", sino de los actos de "los Ministros". Añade que el recurso de casación no puede fundarse en la infracción de normas derogadas, ni siquiera por analogía, y que la jurisprudencia citada se refiere a dichas normas derogadas. En segundo lugar, se aduce que el Abogado del Estado no ha concretado la norma que considera infringida por la sentencia impugnada.

En cuanto al fondo del asunto, reitera lo ya señalado acerca del tenor literal de la disposición adicional 16ª de la LOFAGE, y de la improcedencia de aplicar analógicamente la legislación anterior.

CUARTO

La declaración de inadmisibilidad solicitada por la recurrida no puede ser acogida, pues determinar cuál sea el tenor literal de la disposición adicional 16ª de la LOFAGE -y, por tanto, su significado y alcance- es incuestionablemente un problema de fondo, ya que hace referencia a la interpretación de la norma cuya infracción alega el Abogado del Estado. Por parecida razón, debe ser rechazado el otro motivo en que se basa la solicitud de que el recurso de casación sea declarado inadmisible: como ya observó esta Sala en su auto de 27 de abril de 2006, que admitió a trámite el presente recurso de casación, el hecho de que la norma legal invocada por el Abogado del Estado pueda no tener el significado que éste le atribuye no obsta a que haya sido concretada la norma que se considera infringida. Por todo ello, la solicitud de que el recurso de casación sea declarado inadmisible debe ser desestimada.

QUINTO

Abordando ya el único motivo del presente recurso de casación, hay que constatar que la disposición adicional 16ª de la LOFAGE no atribuye al Consejo de Ministros la declaración de lesividad de los actos de "los Ministerios", como pretende el Abogado del Estado. Le atribuye la declaración de lesividad de los actos de "los Ministros", lo que claramente no es lo mismo. En este sentido, tiene razón la recurrida y la mencionada norma legal, por sí sola, resulta insuficiente para que prospere el recurso de casación. Algo parecido cabe decir, por lo demás, de la cita de la legislación anterior, que en el mejor de los casos sólo tendría un valor orientador con respecto a una tradición jurídica de la que la legislación vigente podría ser continuadora. Las normas legales invocadas por el Abogado del Estado son, así, insuficientes.

No obstante, la jurisprudencia de esta Sala ha admitido siempre que la declaración de lesividad de los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa corresponde al Consejo de Ministros. Incluso con posterioridad a la aprobación de la LOFAGE en 1997, dicha orientación jurisprudencial se ha mantenido inalterada. Véanse a este propósito nuestras sentencias de 16 de diciembre de 2002, 18 de marzo de 2003 y 30 de mayo de 2003.

Es razonable, además, que dicha competencia le sea reconocida al Consejo de Ministros, dado que los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, aun siendo indudablemente órganos de la Administración General del Estado, se hallan fuera de la línea jerárquica, precisamente para asegurar su independencia de criterio. El art. 35 LEF dispone que la resolución del Jurado "ultimará la vía gubernativa, y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo", lo que pone claramente de manifiesto que el Jurado carece de superior jerárquico. Así, al nos estar incardinados dentro de la jerarquía de ningún departamento ministerial, lo más correcto es concluir que la declaración de lesividad de sus actos debe corresponder al órgano supremo de la Administración General del Estado, que abarca ratione materiae la totalidad de la misma; es decir, el Consejo de Ministros.

A mayor abundamiento, cabe observar que la sentencia impugnada, tras considerar que el Consejo de Ministros es manifiestamente incompetente para declarar la lesividad de los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, omite significativamente señalar qué órgano debería tenerse por competente.

Por todo ello, el único motivo de este recurso de casación debe ser estimado, lo que comporta la anulación de la sentencia impugnada.

SEXTO

El fallo de la sentencia impugnada, que debe ser casada y anulada, declara la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo. Ello se debe a que, si bien el defecto de la declaración de lesividad no se encuentre en la lista de causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo recogida en el art. 69 LJCA, el tribunal a quo entiende que se trata de un presupuesto procesal para que la Administración pueda demandar la anulación de sus propios actos.

Dicho esto, en el presente caso, es irrelevante dilucidar si el fallo de la sentencia impugnada habría debido ser de desestimación en lugar de inadmisión, pues, cualquiera que sea la respuesta que se dé a ese interrogante, esta Sala debe ahora resolver sobre el fondo del recurso contencioso-administrativo. En efecto, si se considera que el fallo debió ser de desestimación, es de aplicación la letra d) del art. 95.2 LJCA ; y si se considera que el fallo debió ser de inadmisión, es de aplicación el iniciso final de la letra c) de ese mismo precepto, que se remite a lo previsto en la letra d). Esta conclusión se ve, además, reforzada por el hecho de que el recurso de casación está basado en el art. 88.1.d) LJCA, por lo que su estimación lleva a la aplicación del citado art. 95.2.d) del propio cuerpo legal y a deber resolver sobre el fondo del asunto; y se ve reforzada, sobre todo, por el hecho de que el procedimiento de instancia estaba concluso, habiéndose producido la infracción determinante de la estimación del recurso de casación en la misma sentencia impugnada.

SÉPTIMO

Abordando ya la pretensión formulada por el Abogado del Estado en el recurso contencioso-administrativo, es preciso destacar que no se ha aportado ninguna prueba tendente a acreditar los hechos en que se funda. Es verdad que, en el expediente conducente a la declaración de lesividad del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Lugo de 30 de junio de 1997, aparecen algunos informes relativos a la presunta continuación de la explotación de extracción de mineral por parte de Áridos do Carneiro S.C.L. Ahora bien, en el proceso no se desarrolló actividad probatoria alguna. Así se desprende de los autos: la providencia de 28 de enero de 2005, que declara concluido el período probatorio, señala que ninguna de las partes solicitó la práctica de prueba alguna.

Así las cosas, esta Sala debe atenerse a la presunción de legalidad y acierto de que, según jurisprudencia constante, gozan los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa. Ciertamente, en este caso, dicha presunción opera contra la Administración; pero ello se debe, como es obvio, a que excepcionalmente es ella quien pretende la anulación del acto administrativo. La carga de probar los hechos en que se basa la pretensión corresponde al actor (art. 217.2 LEC ); y, por tanto, la mera pasividad probatoria del demandado, como la acaecida en este caso, no sirve de apoyo a la pretensión del actor.

Más aún, la información fáctica que pueda desprenderse del expediente conducente a la declaración de lesividad no puede ser ahora valorada, por dos razones: en primer lugar, porque no ha sido reproducida como prueba en el proceso, de donde se sigue que no ha podido se combatida por la demandada; y, en segundo lugar, porque la ejecutividad y la presunción de validez de los actos administrativos, previstas en los arts. 56 y 57 LRJ-PAC, no pueden predicarse de la declaración de lesividad a fin de que sea el particular quien deba justificar la validez del acto administrativo cuya anulación pretende la Administración.

Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Lugo de 30 de junio de 1997 debe ser desestimado.

OCTAVO

No procede hacer imposición de costas en el presente recurso de casación, por haber prosperado éste. En cuanto a las costas de la instancia, no se aprecia mala fe o temeridad que justifiquen su imposición.

FALLAMOS

PRIMERO

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 13 de mayo de 2005, que anulamos.

SEGUNDO

En su lugar, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Lugo de 30 de junio de 1997.

TERCERO

No hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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