La lenta cocción del secesionismo catalán hasta la insurgencia de otoño de 2017
| Autor | Germán M. Teruel Lozano |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho constitucional. Universidad de Murcia |
| Páginas | 35-80 |
CAPÍTULO 1
LA LENTA COCCIÓN DEL SECESIONISMO
CATALÁN HASTA LA INSURGENCIA
DE OTOÑO DE 2017
1. Una cuestión previa: el Estado de las autonomías y su aprove-
chamiento político por el catalanismo en la construcción de
un “sol poble”
El 6 de diciembre de 1978 era aprobada en referéndum por el pueblo
español la vigente Constitución española. Ésta había sido elaborada por
unas Cortes elegidas un año y medio antes por sufragio universal en los
primeros comicios democráticos que se celebraban en España después
de casi cuarenta años de régimen autocrático. La Transición española
fue así un proceso atípico pero ejemplar, donde se logró romper pacífi-
camente con el régimen anterior. Porque, bien está recordarlo, aunque la
Constitución de 1978 fue aprobada sin quebrar formalmente la legalidad
anterior, sin embargo supuso una auténtica ruptura con aquel régimen.
Donde aquel era autocrático, el nuevo régimen consagraba una democra-
cia plena; donde no había derechos ni libertades, la Constitución españo-
la reconoce una amplia carta de derechos fundamentales y de libertades
públicas; y, por lo que a este trabajo más interesa, donde el régimen fran-
quista configuraba un modelo de organización territorial centralista, la
nueva Constitución permitía amplias cotas de autonomía a las “naciona-
lidades y regiones” que se integran en la “indisoluble unidad de la Nación
española” (art. 2).
36 Germán M. Teruel Lozano
Es cierto que la Constitución de 1978 no definió de forma cerrada
un modelo territorial pero, cuarenta años después de su aprobación,
se ha consolidado un Estado de las Autonomías donde las diecisiete
Comunidades Autónomas que se han constituido disfrutan, en el marco
de la Constitución y de sus respectivos Estatutos, de una amplia descen-
tralización política, con competencias legislativas y ejecutivas, y con un
altísimo nivel de autonomía y de autogobierno que en nada ha de en-
vidiar al de otros Estados compuestos, aun federales13. Un modelo que,
como consecuencia de su “desconstitucionalización” –en expresión del
profesor Cruz Villalón–14, se ha forjado merced a pactos políticos, al desa-
rrollo de los Estatutos de autonomía como bloque de constitucionalidad
y a la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional –en muchos ca-
sos favorable a la descentralización y a una federalización del modelo–.
Tanto que, como tempranamente reconociera Aragón Reyes, el nuestro
podría calificarse como un “Estado jurisdiccional autonómico”15. Ha
ocurrido, eso sí, que, en ausencia de un acuerdo global sobre el mismo y
ante las pulsiones nacionalistas, éste se ha visto desbordado sobre todo a
partir del Plan Ibarretxe anunciado en 2001 y del proceso estatutario de-
sarrollado entre 2004-2011, el cual traspasó abiertamente el marco cons-
titucional y terminó derivando en el proceso soberanista catalán –como
se tendrá la ocasión de estudiar más adelante–16.
Una situación que ya desde hace tiempo la mayor parte de la doctrina
académica apuesta por superar acometiendo una revisión constitucional
del modelo territorial, aunque sin un claro acuerdo sobre su intensidad
13 De forma sintética e ilustrativa puede verse el artículo de ABAD LIÑÁN, J. M., ALAMEDA,
D. y GALÁN, J., “Cataluña, Quebec, Escocia: ¿Qué territorios tienen más autonomía?”, El País,
17 de octubre de 2017. Texto accesible en: https://politica.elpais.com/politica/2017/10/13/actua-
lidad/1507890167_867636.html
14 Es importante resaltar, como ha hecho DE MIGUEL BÁRCENA, J., Justicia constitucional
y secesión…, ob. cit., pp. 11 y ss., que el Estado autonómico no está totalmente “desconstitucio-
nalizado”, sino que hay principios y reglas en la Constitución que limitan el proceso político de
descentralización. Así lo ha señalado también ARAGÓN REYES, M., “Reforma del Estado autonó-
mico: mejora y no sustitución del modelo”, Fundamentos: Cuadernos monográficos de teoría del
Estado, derecho público e historia constitucional, n. 10, 2019, pp. 186 y ss.
15 ARAGÓN REYES, M., “¿Estado jurisdiccional autonómico?”, Revista Vasca de
Administración Pública, n. 16, 1986, pp. 7-12.
16 A este respecto puede verse el estudio de DE MIGUEL BÁRCENA, J., Justicia constitu-
cional y secesión…, ob. cit., pp. 21 y ss. de los “dos ciclos soberanistas” que ha vivido nuestra
democracia constitucional, el primero que habría comenzado en 1998 con la Declaración de
Barcelona y el Acuerdo de Lizarra y que llegaría hasta 2008 con la sentencia del Constitucional
referida a la Ley de consultas impulsada por Ibarretxe; y el segundo ciclo soberanista que ha-
bría comenzado en 2012 en Cataluña.
Crisis constitucional e insurgencia en Cataluña 37
y sentido, como se verá al concluir este trabajo17. Reformas que, por otro
lado, se han realizado en muchos de los países de nuestro entorno, donde
Alemania es sin duda un ejemplo –aunque no el único–18. Ahora bien, la
clave para entender la cuestión territorial en España y por qué, existien-
do tan amplio consenso doctrinal e incluso político sobre la necesidad de
tales reformas, las mismas no se han afrontado, muy probablemente esté
en que, como ha reconocido el profesor Blanco Valdés, “en España no
tenemos un problema territorial, sino dos: el que plantean los nacionalis-
mos y el derivado del mal funcionamiento del Estado autonómico”, con
17 En especial un amplio sector doctrinal ha apostado por la idea de reformar la
Constitución en un sentido que podríamos llamar “federalizante”. Pueden verse AJA FERNÁNDEZ,
E., Estado autonómico y reforma federal, Alianza Editorial, Madrid, 2014; los trabajos de J. J.
SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, algunos de los cuales han sido recientemente recopilados en Pensamiento
federal español y otros estudios autonómicos, Iustel, Madrid, 2019; CAAMAÑO, F., Democracia fe-
deral. Apuntes sobre España, Turpial, Madrid, 2014; y MONTILLA MARTOS, J. A., Reforma federal y
estatutos de segunda generación, Cizur Menor, Aranzadi, 2015; y BLANCO VALDÉS, R., Los rostros
del federalismo, Alianza, Madrid, 2012. A nivel político, el PSOE apostó por ello claramente en
su Declaración de Granada. Un nuevo pacto territorial: la España de todos (2013), aunque en
su Declaración de Barcelona. Por el catalanismo y la España federal (2017) muestra una deriva
con claras preferencias hacia las asimetrías. También el Programa electoral de Ciudadanos ha
planteado consolidar el Estado autonómico con una cierta visión federal. Podemos no queda
claro si apuesta por un modelo federal o confederal y el PP no parece plantear una alternativa
de reforma constitucional en este punto.
18 En relación con la reforma del federalismo alemán entre los años 2006 y 2009, cfr.
ARROYO GIL, A., “¿El orden federal alemán como modelo para el futuro del Estado autonómico
español?”, en AA.VV., La Constitución política de España, CEPC, Madrid, 2016, pp. 373-399;
ID., La reforma constitucional del federalismo alemán, Generalidad de Cataluña. Instituto de
Estudios Autonómicos, Barcelona, 2009; ID., “La reforma constitucional de 2009 de las re-
laciones financieras entre la Federación y los Länder en la República Federal de Alemania”,
REAF, n. 10, 2010, p. 40-71; ID., “El federalismo alemán”, en TAJADURA, J., y DE MIGUEL BÁRCENA,
J. (eds.), Federalismos del siglo XXI, CEPC, Madrid, 2014, pp. 203-264; CABELLOS ESPIÉRREZ, M.
A., “Evolución y características actuales del federalismo alemán”, en SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA,
J. J. (ed.), La reforma federal. España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014, pp.
159-202; SCHEIDER, H-P, “El nuevo Estado federal alemán. La reforma del federalismo I y su
implementación”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 34, 2014, pp. 99-128; GARCÍA MORALES,
M. J., “Investigación y federalismo: la reforma de la Ley Fundamental de Bonn de 2014, ¿qué
cambia?”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 28, 2016, pp. 305-338; y CORDERO GONZÁLEZ, E.
M., “La reforma de la constitución financiera alemana. En particular, el nuevo límite al en-
deudamiento de la Federación y los Länder”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 29, 2012, pp.
289-234. Pero también puede verse cómo Francia en 2014 racionalizó su Estado regional (cfr.
TAJADURA TEJADA, J., “Las reformas del modelo de descentralización territorial de Francia: la
necesaria simplificación del «milhojas territorial»”, RVAP , n. 108, 2017, pp. 181-223; y BLAIRON,
K., “Organización territorial en Francia: alcance de las reformas de 2010”, Revista catalana de
dret públic, n. 43, 2011, pp. 343-371). O Italia, que intentó fallidamente una amplia reforma
de su sistema político en 2016, incluyendo cuestiones que afectaban a su Estado regional (cfr.
VESPAZIANI, A., “El referéndum constitucional y la saga de las reformas institucionales en Italia:
much about nothing”, Revista de Derecho constitucional europeo, n. 27, 2017, pp. 1-20).
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