La legitimación colectiva en el ordenamiento jurídico español
| Autor | Lorenzo Bujosa Vadell |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Procesal de la Universidad de Salamanca |
CUADRO GENERAL
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CONSIDERACIONES PREVIAS
En el tema de la protección de los intereses de grupo, todavía en fase de consolidación en el Derecho positivo de la mayoría de los ordenamientos, con facilidad se confunden los dos planos en que se desarrollan las consideraciones jurídicas, el del «ser» y el del «deber ser», el Jano bifronte al que se refiere ALMAGRO (1). En general, se trata de un movimiento que surge por la masificación de las relaciones económicas y sociales y por la tendencia a una mayor participación de la sociedad en busca de una mejor calidad de vida, participación que se lleva a cabo especialmente a través de los grupos en que se integra el individuo. Es la vertiente sociológica o socio-política que se dirige a una transformación del ordenamiento a través del reconocimiento de estas situaciones jurídicas con relevancia colectiva o, por lo menos, a una intervención en la actividad administrativa donde se concretan los intereses públicos, ya recogidos en términos generales por el legislador, siempre dentro de los límites de la Constitución. Pero, por otro lado, los intereses de grupo que ya han sido admitidos en el Derecho positivo, en diversos grados, permiten algún tipo de tutela jurisdiccional, aunque se puedan plantear algunos problemas como sus relaciones con otros institutos más inveterados en el sistema, posiblemente surgidos para satisfacer necesidades muy diversas de las actuales. Un riesgo importante que debe evitar el intérprete, dispuesto a la protección de intereses de grupo en un ordenamiento determinado, es la facilidad con que se confunden ambos planos, haciéndose, al pretender adaptar los viejos instrumentos jurídicos para la solución de problemas nuevos, interpretaciones forzadas o muy amplias que pueden tergiversar la función jurisdiccional, y convertirla en aplicadora de normas todavía no reconocidas por el ordenamiento, obviando la distinción entre la tutela deseable y la posible. Corresponde a este capítulo el examen de la situación general de la legitimación colectiva en el Derecho positivo español, a partir de las coordenadas teórico-abstractas y iuscomparatistas ofrecidas en los capítulos anteriores y cuidando, además, de no dejarnos llevar por optimismos infundados.
En 1983, en relación con la protección procesal de los intereses difusos, ALMAGRO deducía de su examen del Derecho español que éste era «muy insatisfactorio», aunque observaba, al mismo tiempo, que las perspectivas de futuro que se presentaban eran mucho más generosas, sobre todo por el nuevo marco que ofrecía la CE recién promulgada(2). Así, los cauces existentes para la protección de intereses de grupo eran los siguientes (3):
- La legitimación del Ministerio Fiscal, como promotor de la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, que, además, procura ante los Tribunales la satisfacción del interés social, como se deduce del art. 124 CE, 435 LOPJ y del EOMF.
- La legitimación del Defensor del Pueblo en los límites de la litigiosidad constitucional, a partir de lo que se establece en el art. 54 CE y en la LOTC.
- La acción popular del proceso penal, vehículo importante para la protección de los intereses de grupo frente a actividades especialmente gravosas, que, de modo intencional o culposo, produzcan resultados gravemente lesivos para el orden social, a partir de su regulación en el art. 125 CE y 101 y 270 de la LECrim. La amplitud con que se admite la acción popular permite obviar, en principio, restricciones legitimatorias que puedan surgir de una concepción individualista, excesivamente personalista y patrimonialista de la acusación particular.
- También en el proceso administrativo, aparte de regularse expresamente una legitimación corporativa, y de algunos ejemplos de legitimación vecinal y popular, es destacable la flexibilización jurisprudencial de las exigencias de la legitimación individual directa, que han dado lugar a una amplitud legitimatoria, especialmente al suavizarse el requisito del interés directo y admitiéndose así, dentro de este concepto también al interés «puramente competitivo, el profesional o de carrera o incluso de simple razón de vecindad, afirmando (...) que en las situaciones dudosas no se debe cerrar el acceso a la vía contencioso-administrativa» (S TS de 26 de abril de 1973 -RA 1973, núm. 2070) y, especialmente, «hoy en día ha de ceder en favor de un interés legítimo de mayor amplitud que el directo, debido a la vigencia de los artículos 106 y 24 de la Constitución que recogen respectivamente los principios constitucionales de revisión plena de toda la actividad administrativa, y de tutela efectiva de los ciudadanos titulares de derechos e intereses legítimos» (S TS de 21 de noviembre de 1991, -RA 1991, núm. 8836).
- La acción popular en materia de urbanismo, del art. 223 de la Ley del Suelo (posteriormente el art 235 del R.D. núm. 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana(4)).
-En materia de ambiente, el art. 16 del R.D. núm. 833/1975, de 6 de febrero, sobre protección del medio ambiente atmosférico: preveía la legitimación en el procedimiento administrativo, pero indirectamente podía permitir el acceso al control jurisdiccional de la actividad administrativa (5)
- En materia laboral, es destacable la acción colectiva de los Comités de Empresa, del art. 65 ET (6).
Se trata, ahora, de examinar el Derecho positivo español vigente para trazar un cuadro general de la regulación de la legitimación colectiva, pormenorizando sobre algunas de las disposiciones que acabamos de mencionar y que siguen vigentes, pero sobre todo, teniendo en cuenta el importante avance habido en esta materia, al introducirse en el ordenamiento diversas normas sectoriales que permiten, de modo más o menos expreso, la protección procesal de intereses de grupo. En primer lugar, se analizarán las normas más generales, que, si bien son normas jurídicas y, por consiguiente, directamente aplicables por los órganos jurisdiccionales, no dejan de tener cierta indefinición que les otorga un halo programático de declaración general que precisa de una concreción en la que se dé solución a problemas particulares, los cuales, mientras tanto, deben ser solucionados por los Jueces y Tribunales que las apliquen. Seguidamente, es preciso examinar la especificación normativa que especialmente en los últimos años se ha desarrollado en diversos sectores del Derecho, observando las innovaciones procesales que en este punto ha introducido la nueva legislación en los distintos órdenes jurisdiccionales y cerrando así el cuadro general de Derecho positivo en materia de legitimación colectiva en España.
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LA LEGITIMACIÓN COLECTIVA EN GENERAL
La LOPJ introdujo en nuestro ordenamiento una norma general importante dirigida a regular la legitimación colectiva, el art. 7.3. Sin embargo, ya en 1984, la LGDCU contenía una norma más específica sobre el tema en relación con las asociaciones de consumidores. Es pues el año 1984 el momento de inflexión, aunque, por razones de sistemática, se examinará previamente la innovación de la LOPJ, para, en epígrafes posteriores, considerar la legitimación de las asociaciones de consumidores, tanto en su regulación general y abstracta (Ley 26/1984), como en otras especificaciones en normas sectoriales, expresas y tácitas.
2.1. El art. 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
El apartado tercero del art. 7 de la nueva LOPJ de 1985 supuso una innovación en relación con nuestra tradición jurídico-procesal, de cuya aplicación y desarrollo pudieran derivarse importantes consecuencias. El Proyecto de LOPJ (7) preveía ya la introducción de esta norma con la siguiente dicción: «Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén estatutariamente habilitados para su defensa y promoción».
El texto resultante de la tramitación parlamentaria es ligeramente distinto al contenido en el Proyecto por lo cual es útil detenernos en el examen de las propuestas de mejora realizadas en el Parlamento, hayan sido aceptadas o no. El Grupo Popular, en la enmienda núm. 948 (8), ofrecía una nueva redacción a todo el art. 7 con el objetivo de que el texto respetara mejor los contenidos constitucionales, estableciendo la debida separación entre el núcleo de derechos especialmente protegidos y los demás. En relación, concretamente, con el apartado tercero se propone que el reconocimiento de la legitimación se haga por leyes posteriores que vayan determinándola según casos concretos («en determinados casos»), y elimina asimismo el último inciso del proyecto («o que estén estatutariamente habilitados para su defensa y promoción») pues, como se afirma en la justificación de esta enmienda, este grupo se opone claramente a que «cualquier asociación, porque lo establezcan sus estatutos, tenga una legitimación no para defender intereses que sean propios, sino ajenos», remitiéndose al Derecho comparado para afirmar que la solución «en todos los países sea la de reconocer esta legitimación en leyes específicas, o la de establecer una regla legal que permita al juez valorar si una entidad reúne un carácter lo suficientemente representativo como para gestionar intereses ajenos». En el texto de la enmienda se opta por un reconocimiento «por Ley» de la legitimación de «corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados», sin determinar los criterios a seguir para determinar la representatividad a la que se alude. Se desecha, de este modo, otra posibilidad por la cual se podría establecer una regla legal general con mayores especificaciones sobre la representatividad, a partir de las cuales el juez debiera...
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