La legitimación activa
| Autor | Rafael Naranjo de la Cruz |
| Páginas | 47-61 |
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El régimen jurídico de la legitimación en el conflicto local se encuentra disperso en tres preceptos distintos: el art. 75 ter y las disposiciones adicionales tercera y cuarta LOTC. De ellos resulta que los únicos sujetos que tienen capacidad procesal para plantear un conflicto en defensa de la autonomía local son los municipios, las provincias y las islas, a las que se deben entender referidas las menciones a las provincias realizadas por la LOTC (Disp. Adic. Tercera.I)1.
La intención del legislador es atribuir la legitimación a aquellos entes cuya autonomía se encuentra constitucionalmente reconocida por los arts. 137,140 y 141.2 CE, entendiendo la referencia en ellos al ente provincial realizada también a las islas, a las que se dedica el art. 141.4 CE. Se encuentran, pues, legitimados los entes locales constitucionalmente necesarios2.
Esto explica la exclusión de otros entes locales que encuentran en el art. 141.3 CE, que permite «crear agrupaciones de municipios diferentes de la pro-
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vincia», tan sólo el fundamento mediato de su existencia. No están legitimados para plantear, por tanto, un conflicto local el resto de entidades locales, citadas por el art. 3.2 LBRL, como son las de ámbito inferior al municipal, las comarcas, las áreas metropolitanas, las mancomunidades o las agrupaciones forzosas de municipios3.
Es precisamente la exclusión de las comarcas la que protagonizó la principal discusión que, en torno a la legitimación activa del conflicto local, se planteó durante la tramitación parlamentaria. Así, el Grupo Parlamentario Catalán (CiU) presentó una enmienda, por la que se proponía una nueva Disposición Adicional Quinta que las incluyera, para la Comunidad Autónoma de Cataluña, entre los sujetos legitimados4. Sin embargo, la falta de reconocimiento expreso de las comarcas en la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la que se limita la garantía de la autonomía local a los entes locales primarios, sirvieron como argumentos principales para el rechazo de la enmienda5.
Tampoco se otorgó legitimación a las asociaciones de entes locales de ámbito nacional o autonómico, pese a la enmienda que en dicho sentido se presentó desde el Grupo Parlamentario Mixto6. Sin embargo, se incluyó una referencia a estas asociaciones en el art. 75 ter.4 LOTC, que establece que «Las asociacio-
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nes de entidades locales podrán asistir a los entes locales legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos en el procedimiento de tramitación del presente conflicto». Se trata de una previsión superflua, en tanto que su ausencia no hubiera podido entenderse como un deber de abstención que impidiera a estas asociaciones toda actividad dirigida a la consecución de dicho fin7.
Especialmente criticable resulta que el legislador no haya incluido en los artículos dedicados a la legitimación en el conflicto en defensa de la autonomía local mención alguna a la posición de Ceuta y Melilla en el proceso, a diferencia de lo que hace en relación con las islas o con los Territorios Históricos. Habiendo sido rechazada ya por el TC la posibilidad de que ambas puedan plantear un recurso de inconstitucionalidad, en la medida en que no se les reconoce naturaleza de Comunidades Autónomas8, es el conflicto en defensa de la autonomía local la única vía que les puede permitir un acceso directo al Tribunal frente a normas con rango de ley.
Esta posibilidad resulta confirmada por la práctica del propio TC, en la medida en que sí ha admitido a trámite un conflicto planteado por la Ciudad Autónoma de Ceuta en relación con el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, precisamente el mismo precepto que fuera también impugnado por ella mediante el recurso de inconstitucionalidad inadmitido con anterioridad. A tales efectos, son consideradas como municipios, capaces por tanto de plantear el conflicto local, en este caso sólo frente a leyes estatales9.
En definitiva, la LOTC otorga legitimación para plantear un conflicto en defensa de la autonomía local a los entes locales necesarios (provincias, municipios e islas), y deja por tanto fuera a los restantes, incluidas las comarcas, así como a las asociaciones de dichos entes, a las que puede corresponder sin embargo un importante papel a la hora de facilitar el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el procedimiento de tramitación.
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La referencia a las provincias como sujeto legitimado suscita la duda de si comprende también las Comunidades Autónomas uniprovinciales10.
En la medida en que el art. 75 ter.2 LOTC exige, como veremos, para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía local, el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas, no parece que sea siquiera imaginable el supuesto de planteamiento de un conflicto por la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma frente a una ley aprobada por ella misma11.
El problema, por tanto, se centra la legitimación de las Comunidades Autónomas uniprovinciales para plantear un conflicto local sobre leyes estatales12. Una interpretación literal de la LOTC no puede oponerse a ello, toda vez que la constitución de la Comunidad Autónoma no implica la extinción de la provincia, sino la desaparición de las Diputaciones Provinciales como corporaciones
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de carácter representativo encargadas del gobierno y administración autónomos de las provincias, y su sustitución por la Comunidad Autónoma sobre la base del art. 141.2 CE13. Sin embargo, en tanto que la LOTC basa el sistema de legitimación del conflicto en la titularidad constitucional de la autonomía local, no parece conforme con ello su atribución a estas Comunidades para plantear el conflicto sobre normas que inciden en aspectos en los que el régimen jurídico de su autonomía no se corresponde con el de la autonomía local14.
Pero es que, además, respecto de estas Comunidades carece de virtualidad la finalidad perseguida por la reforma de la LOTC, que no es otra que es permitir a los entes locales algo que la anterior regulación les tenía vedado: instar directamente al TC el control de la conformidad de una ley con la garantía de la autonomía local. Estas Comunidades tienen a su alcance la posibilidad de presentar un recurso de inconstitucionalidad, que, teniendo en cuenta la amplitud con la que el Tribunal Constitucional ha interpretado la cláusula de legitimación autonómica establecida por la LOTC, podría ser utilizado para la impugnación de leyes estatales que lesionen la autonomía que, en su condición de provincia, les corresponde15. Llegado el momento, las Comunidades Autónomas uniprovinciales optarían por hacer uso de la vía del recurso de inconstitucionalidad, dado el mayor alcance de los efectos de su sentencia y las dificultades que conlleva la tramitación de un conflicto para la protección de la autonomía local. Por ello, cualquier solución que no sea excluir a estas Comunidades del ámbito de los legitimados para plantear un conflicto local no haría sino dificultar aún más a las restantes provincias su planteamiento, ya que, al calcularse el cumplimiento de los requisitos de legitimación sobre las cifras derivadas de la inclusión de estas Comunidades uni-
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provinciales, se condicionaría en alguna medida la posibilidad de lograr la satisfacción de los mismos16.
Así pues, la legitimación reconocida a la provincia no permite a las Comunidades Autónomas uniprovinciales el planteamiento de un conflicto local.
La LOTC no reconoce de manera general la legitimación individual directa de los entes en cuestión, sino que establece un complejo sistema de requisitos. El art. 75 ter.l regula en tres apartados de forma diferenciada la legitimación, en función de dos criterios: el objeto de impugnación y la naturaleza del ente legitimado. En virtud del primero, cuando la ley tiene un destinatario único, puede plantear el conflicto el municipio o la provincia que disfrute de tal condición. Si el objeto del conflicto no es una de estas leyes, entra en juego el segundo criterio: la naturaleza del ente legitimado. Desde este punto de vista, se regula en los apartados b) y c) del artículo mencionado la legitimación de municipios y provincias, respectivamente.
Fuera ya del art. 75 ter.l, la LOTC regula en dos Disposiciones Adicionales -la tercera y la cuarta- los supuestos específicos de las islas y de los Territorios Históricos.
Aunque la creación del conflicto local se halla orientada especialmente a la protección de la dimensión objetiva de la autonomía local, como principio constitucional de nuestro ordenamiento jurídico, el art. 75 ter.l.a) LOTC da cobertura de manera limitada a la protección de la vertiente subjetiva de la mencionada garantía17.
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Se entiende por «ley de destinatario único» aquélla cuyo ámbito personal de aplicación viene constituido por un solo sujeto o ente territorial. Quedan al margen, a estos efectos, otro tipo de consideraciones relativas al carácter autoaplicativo de la ley, dato que no hace referencia al destinatario de la norma legal, sino al modo directo en que ésta modifica una...
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