STS, 17 de Junio de 2004

PonenteSantiago Martínez-Vares García
ECLIES:TS:2004:4219
Número de Recurso88/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución17 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. RAMON TRILLO TORRESD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Junio de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Sexta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el recurso contencioso administrativo número 88 de 2.003 de tres de abril de dos mil tres, interpuesto por el Procurador Don JOSE LUIS FERRER RECUERO, en nombre y representación de RECREATIVOS MANZANO, S.L., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha veinticuatro de enero de dos mil tres, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por Don Gonzalo González Julián, Abogado, en nombre y representación de RECREATIVOS MANZANO, S.L., instando, en tal concepto, el abono de la cantidad de 73.597,69 ¤ ( 12.245.625 pesetas). Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El tres de abril de dos mil tres, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día diez de abril de dos mil tres y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En veintiocho de abril de dos mil tres, se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte al Procurador DON JOSE LUIS FERRER RECUERO, en nombre y representación de Recreativos Manzano, S.A., entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma y disponiendo la formación de pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada.

SEGUNDO

El veintinueve de mayo de dos mil tres, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones.

TERCERO

El treinta de junio de dos mil tres, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda. En la misma fecha, la Sala dictó Providencia y dió traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO

La Sala dictó Auto, en fecha veintidós de octubre de dos mil tres, fijando la cuantía del recurso en la suma de 73.597,69 ¤ y se concedió al recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. Por diligencia de ordenación de doce de diciembre de dos mil tres, se tiene por evacuado el escrito de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les corresponda.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día ocho de junio de dos mil cuatro, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La presente demanda se dirige por la representación procesal de Recreativos Manzano, S.L., contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del día veinticuatro de enero de dos mil tres, en el que se resuelve la reclamación formulada por la recurrente de indemnización por responsabilidad del Estado legislador, en el sentido de desestimar la solicitud de indemnización.

SEGUNDO

Podemos sentar los siguientes hechos, en los que se funda la petición deducida en la demanda: 1. El 30 de junio de 1990 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria por la que, entre otras cosas, se creaba (artículo 38.Dos.2) un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina, que debía satisfacerse los veinte primeros días del mes de octubre de 1990.

  1. En cumplimiento de dicha norma la recurrente, actuando en su condición de empresa operadora de máquinas recreativas tipo B, venía obligada a ingresar al Tesoro la cantidad de 233.250 pesetas por cada una de las máquinas de las que era titular. Antes de proceder al ingreso a que venía obligada solicitó y le fue concedido en cinco de noviembre de mil novecientos noventa aplazamiento de dichos ingresos procediendo a ingresar las cantidades adeudadas el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, el cinco de julio y el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y uno.

  2. El Tribunal Constitucional dictó sentencia el 31 de octubre de 1.996 por la que se declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1990, de 29 de junio.

  3. Mediante escrito de dos de diciembre de mil novecientos noventa y seis la sociedad recurrente solicitó a la delegación de La Coruña de la Consejería de Economía y Hacienda la devolución de ingresos indebidos correspondientes al gravamen complementario de la tasa fiscal del juego establecido para el año 1.990 por la Ley 5 de 1.990. La petición le fue denegada por resolución de veinticinco de junio de mil novecientos noventa y siete del Servicio de Gestión de Tributaria de la Delegación citada. Frente a esa resolución, la demandante interpuso dos reclamaciones económico administrativas estimadas parcialmente por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia, mediante acuerdo de veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y ocho, y que entendió prescrito el plazo de devolución de ingresos indebidos en relación con dos de los ingresos aplazados, y no con el último, realizado el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y uno, cuya devolución ordenó.

  4. Frente a esa resolución interpuso recurso contencioso administrativo la Junta de Galicia ante la Sala de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que lo desestimó por Sentencia de trece de julio de dos mil uno.

  5. El veinticinco de abril de dos mil dos la sociedad recurrente interpuso ante la Delegación en La Coruña de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria la reclamación por responsabilidad patrimonial que se resolvió por acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de enero de dos mil tres, y que decidió desestimar la reclamación.

TERCERO

La Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos, estableciendo el artículo 139.3 que "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dicho actos". Responde sin duda esta regulación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al poder legislativo.

Se ha mantenido que si la Ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los Tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador (ratio legis) para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión legal expresa del deber de indemnizar. No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la Ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido a priori en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una Ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles.

Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular, de aquél en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley. La sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991, además de remitir la responsabilidad por acto legislativo a los requisitos establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que no exista el deber de soportarlo; y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) y de afirmar que "en el campo del Derecho tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado- legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria", añade que "el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal. Pero con ello no queda agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos "leyes" quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley." La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de Ley declarada inconstitucional.

CUARTO

Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc (los efectos de la nulidad de la Ley inconstitucional no vienen definidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso", sentencia del Tribunal Constitucional 45 de 1989 fundamento jurídico 11).

Como expuso el Tribunal Constitucional en Pleno, en sentencia de 2 de octubre de 1997, número 159 de 1.997, la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 173 de 1996, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1.990, de 29 de junio, no permite, según el Tribunal, revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que, antes de dictarse aquella decisión se ha aplicado una Ley luego declarada inconstitucional. No estando en juego la reducción de una pena o de una sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, que son los supuestos exclusivamente exceptuados por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la posterior declaración de inconstitucionalidad del precepto no puede tener consecuencia sobre los procesos terminados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (sentencias del Tribunal Constitucional 45 de 1.989, 55 de 1.990 y 128 de 1.994).

QUINTO

El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó.

Las sentencias firmes dictadas, aunque esta situación sea ajena a este supuesto concreto, al no corregir el perjuicio causado por el precepto inconstitucional mediante el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que acudieron otros Tribunales, consolidó la actuación administrativa impugnada. Con ello se impidió la devolución de lo indebidamente ingresado consiguiente a la anulación de la actuación viciada. Esta devolución se produjo, en cambio, en otros supuestos idénticos resueltos por otros órganos jurisdiccionales que creyeron oportuno plantear la cuestión. La firmeza de las sentencias no legitimó el perjuicio padecido por los recurrentes, directamente ocasionado por la disposición legal e indirectamente por la aplicación administrativa de la norma inconstitucional. Son precisamente dichas sentencias, de sentido contrario a las pronunciadas por los tribunales que plantearon la cuestión de inconstitucionalidad y la vieron estimada, las que ponen de manifiesto que el perjuicio causado quedó consolidado, al no ser posible la neutralización de los efectos del acto administrativo fundado en la Ley inconstitucional mediante la anulación del mismo en la vía contencioso-administrativa.

SEXTO

Lo hasta aquí expuesto lleva a la Sala a la estimación del recurso interpuesto, también en este caso, sin perjuicio de lo que luego habremos de añadir en cuanto a la prueba del daño, pues concurren los requisitos para que declaremos la obligación de la Administración del Estado de indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la norma declarada inconstitucional. Ahora bien, debemos seguidamente examinar las pretensiones indemnizatorias que contiene la demanda, y si las mismas son merecedoras de una estimación total o parcial. Como expusimos en su momento la recurrente solicitó ser indemnizada por la suma ingresada y que ahora concreta en la cifra de doce millones doscientas cuarenta y cinco mil seiscientas veinticinco pesetas, más los intereses devengados desde la fecha de su pago. La indemnización debe comprender el importe de lo indebidamente ingresado a favor de las arcas públicas, más los intereses legales devengados desde su ingreso hasta el total pago de dichas cantidades. Y la realidad de ese hecho la determinaremos comprobando la documentación aportada en el proceso.

SÉPTIMO

Esta Sala, sin embargo, en aras del principio de total indemnidad que preside el Derecho de la responsabilidad, viene considerando, junto con el abono de intereses (sentencia de 20 de octubre de 1997), como uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (sentencias de 15 de enero de 1992 y 24 de enero de 1997). Otro de los procedimientos admitidos jurisprudencialmente para lograr la total indemnidad es el hoy consagrado por el artículo 141.3 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con arreglo al cual la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

Vista la solicitud de la demanda dirigida a que se reconozcan los intereses de la cantidad objeto de la indemnización, la Sala considera procedente acogerse a este mecanismo de actualización del valor de la deuda y, consiguientemente, cree que procede incluir en la indemnización que debe satisfacerse el interés legal procedente desde la fecha del ingreso hasta la de esta sentencia sobre la cantidad total resultante y efectivamente abonada. A partir de esta sentencia se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

OCTAVO

Veamos ahora que es lo que ha conseguido probar la recurrente en relación con las cantidades ingresadas. Consta acreditado en los autos mediante las correspondientes cartas de pago, que el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y como satisfacción del primer plazo del aplazamiento que le fue concedido, la sociedad ingresó en el Erario seis millones novecientas noventa y siete mil quinientas pesetas, y el cinco de julio de mil novecientos noventa y uno abonó al Tesoro la cantidad de cinco millones doscientas cuarenta y ocho mil ciento veinticinco pesetas. Por todo ello la Sala estima que han sido acreditados ingresos por la cifra total de doce millones doscientas cuarenta y cinco mil seiscientos veinticinco pesetas o su equivalente de setenta y tres mil quinientos noventa y siete ¤ con sesenta y nueve céntimos de ¤. Sobre esa suma debe satisfacerse el interés legal que proceda desde la fecha de cada ingreso hasta la de esta sentencia sobre la cantidad total resultante y efectivamente abonada. A partir de esta sentencia se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

NOVENO

Debe estarse a lo dispuesto en materia de costas por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa vigente y, en consecuencia, declarar que esta Sala no aprecia circunstancias que justifiquen una condena en costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

Que estimamos el recurso número 88 de 2.003, interpuesto por Recreativos Manzano, S.L., representada por el Procurador D. José Luis Ferrer Recuero, y defendido por Letrado, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de veinticuatro de enero de dos mil tres, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por la recurrente como consecuencia de haberse declarado la inconstitucionalidad del Gravamen Complementario establecido por el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1.990, de 29 de junio, de Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, sobre la Tasa Fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina, que anulamos por no ser conforme con el ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de la recurrente a que la Administración demandada le abone las cantidades reclamadas por principal que asciende a la suma total de doce millones doscientas cuarenta y cinco mil seiscientas veinticinco pesetas o su equivalente de setenta y tres mil quinientas noventa y siete ¤ con sesenta y nueve céntimos de ¤, más los intereses de esas cantidades calculados desde el momento de cada ingreso hasta su pago. A partir de la notificación de esta sentencia a esas cantidades se añadirá el interés legal del dinero hasta su pago. No se hace expresa exposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez Vares, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha.

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