La legislación forestal y su incidencia sobre el derecho y la actividad urbanística
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo URJC Titular de la Asesoría Jurídica Ayuntamiento de Alcalá de Henares |
Las relaciones entre el hecho forestal y la urbanización no son una cuestión novedosa, puesto que ya, JUNG1, señalaba que la reducción del espacio forestal, en torno a los municipios y grandes ciudades, ha supuesto un fenómeno importante en relaciones entre el bosque y urbanización, en limitación de la cantidad de superficies forestales. La causa de ello a juzgar por la opinión de dicho autor es doble, en primer lugar, que la misma urbanización está siempre ávida de terrenos en especial si son arbolados, ideales para parcelaciones «en la naturaleza», en segundo lugar, que en las coronas periurbanas, juega la presencia de una agricultura intensiva, dispuesta también a ser devorada por la propia urbanización, que de todas maneras proporciona cierta rentabilidad al tener unos arbolados nada productivos, para evitar ese fenómeno la Administración actúa por medio de prohibiciones, que el referido autor refiere a los supuestos franceses. Jung pretendía superar dicha política de prohibiciones a través de una planificación con operaciones de zonificación y en base a incitaciones, no a medios coercitivos, lo que favorecerá la producción maderera los espacios de ocio, la urbanización o la reducción de terrenos dedicados a la agricultura, manteniendo por tanto la urbanización y los espacios boscosos, lo cual se produciría, según el citado autor, mediante una adecuación de zonificación.
Esta regulación jurídica de los montes y del espacio forestal se produjo en España fundamentalmente con la Ley de Montes, de 8 de junio de 1957 en la cual, tal y como afirma ÁVILA ORIVE2, no existió en dicha ley una correlación entre la función ecológica que el monte puede desempeñar en el ámbito que se inscribe y el correspondiente grado de protección, sino que más bien los montes eran entendidos como de utilidad pública o protectores en función de una perspectiva puramente sectorial, que fundamentalmente coincide con la protección de los recursos hidrológicos, cuestión ésta que compartía ESTEVE PARDO3.
Ahora bien, esa normativa forestal, puede ser variada, tal y como afirma MORENO MOLINA4, puesto que la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, marca un punto de inflexión en cumplimiento del precepto previsto en el artículo 45.2 de la Constitución, puesto que establece como objetivos la implantación de normas de protección, conservación, restauración y mejoras de los recursos naturales y en particular de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre.
Así el artículo 9º de dicha Ley 4/1989, propicia la actuación pública que se orientará a aprobar la protección, restauración, mejora y el nuevo aprovechamiento de los montes, cualquiera que sea su titularidad y gestión técnica que deberá ser de acuerdo con sus características legales, ecológicas, forestales y socio-económicas, prevaleciendo en todo caso el interés público sobre el privado, en cuanto a las pautas que debe de incurrir las administraciones públicas en dichas situaciones. Esto implica un prisma de lo que PIZARRO NEVADO5 llama función social de la propiedad forestal en base a la dualidad conservación-aprovechamiento.
Ahora bien, esa nueva determinación de un enfoque más proteccionista sobre el que luego incidiremos, no debe hacer olvidar que los montes y los bosques se ubican dentro de nuestro entorno y por tanto, son objeto de relaciones con la sociedad, por lo que debemos destacar, tal y como afirma ALENZA GARCÍA6, la condición de multifuncionalidad de estos en cuanto a la necesidad de protección jurídica de los propios montes. Así las intervenciones básicas de los montes son las ecológicas, teniendo en cuenta la regulación del ciclo de aguas, la mejora de la calidad de aguas, conservación y restauración de suelos, etc., y la flora y fauna. En segundo lugar, las funciones sociales tendentes a facilitar a la sociedad actividades recreativas, deportivas, educativas y referencia cultural de los montes.
Y en tercer lugar, la función productiva, entendiendo como tal, el aprovechamiento de sus recursos naturales renovables de carácter forestal mediante su uso ordenado racionalmente, obviamente debe haber una prioridad ecológica, tal y como destacó DE VICENTE DOMINGO7, pero sin olvidar otros aspectos.
Así el urbanismo como ciencia reguladora con carácter general del suelo y el espacio territorial de cada municipio, deberá contemplar estas realidades y hacer posible esa protección del monte, pero también un aprovechamiento racional de los recursos y una integración mediante los usos permitidos en el aspecto social a que hemos hecho referencia.
El nacimiento de un derecho forestal sustantivo en España está vinculado, tal y como recoge PARADA VÁZQUEZ8, a la preocupación por la preservación de los bosques como zona de caza de los reyes y de la nobleza, y por tanto las mediadas de preservación necesarias para evitar su destrucción, y especialmente contra incendios; dicha preocupación se refleja en las partidas y en los fueros de Nájera y Coria, así como el acuerdo de las Cortes de Valladolid de 1256 en el que el Rey Alfonso X llegó a establecer la pena tipo talión de arrojar al fuego a los incendiarios que lo hubieran provocado en los montes.
Con base en esa tradición preservacionista de cotos de caza y montes, nos encontramos hoy en día en España importantes espacios forestales protegidos, como entre los que destaca, en la Comunidad de Madrid, el Monte del Pardo, incluido dentro de los reales sitios incorporados al patrimonio nacional por la Ley reguladora de éste.
Con la llegada de los Borbones, se adoptan normas de origen francés y se empieza a crear, tal y como señala Parada, una incipiente burocracia: los celadores en los pueblos y visitadores de montes, previstos por la Real Cédula de Carlos III, de 19 de abril de 1762.
La continua deforestación y la necesidad de repoblar los bosques españoles derivados de la construcción de las sucesivas armadas hundidas produjeron una necesidad de crear normativas específicas en la materia, entre las cuales destaca la Ordenanza de 31 de enero de 1778, aprobada para atender las necesidades de establecer normativas específicas en la materia, entre las cuales destaca la Ordenanza de 31 de enero de 1778, aprobada para atender las necesidades de la armada pero es la primera norma completa de carácter técnico-forestal que aprobó el reino de España.
A comienzos del Siglo XIX la legislación forestal se contenía, tal y como afirma ALENZA GARCÍA9, en la novísima recopilación, Libro VII, Título XXIV, con sus 28 leyes10.
Con la llegada del nuevo régimen se produce el nacimiento del sistema forestal español que toma, como todo el Derecho administrativo nacional, buena parte de sus fuentes de Derecho francés y que surge con las ordenanzas de montes de Javier de Burgos, aprobadas por Real Decreto de 22 de diciembre de 1833, que posibilitaron en buena parte la destrucción de un gran número de bosques y superficies forestales de nuestra Nación.
A dicha norma le suceden la Ley de montes de mayo de 1863, desarrollada por el Real Decreto el 17 de mayo de 1865, que aprobaba su reglamento, no siendo una nueva regulación “ex novo” sino una norma de rango legal, puesto que no deroga las ordenanzas de 1833 y aunque reconoce y ampara la propiedad privada de los montes, como no podía ser menos en pleno periodo liberal, posibilita que los particulares puedan ponerse bajo la custodia de la administración, eso sí, pagando las correspondientes cantidades. Dicha legislación pone coto a la progresiva privati-zación, en especial de los montes comunales generada por la legislación desamortizadora de Madoz.
El referido sistema decimonónico se completa con la denominada legislación penal de montes, esto es, las ordenanzas de 22 de diciembre 1883 dictadas según autorización de la Ley de 30 de julio de 1878, que establezca las penas correspondientes y remisión al juez ordinario de las actuaciones que contravengan el medio natural de carácter forestal.
Este conjunto de normas (Ordenanzas de 1833, Ley de montes de 1863 y las ordenanzas penales de montes de 1883) estuvo vigente hasta la promulgación en 1957 de la hasta hace poco vigente Ley de montes que constituyó, junto con las normas colaterales, la legislación contra incendios y la labor de protección de la naturaleza del desaparecido ICONA, el núcleo del acervo y tradición jurídica en materia de montes del derecho administrativo español, que con igual carácter tradicional ignoró el hecho urbanístico desconectando ambos ordenamientos, desde su primera implantación con la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.
Junto a la Ley de montes y su reglamento de desarrollo de 1962 nos encontramos dentro del marco legal inmediatamente anterior a la vigente ley, con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de parques naturales y de la flora y fauna silvestre modificada a través de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, para adecuar a la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de la STC 102/1995, de 26 de junio, y con el régimen específico de los montes comunales en mano común regulados por la Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de montes vecinales de mano común.
Dentro de ese marco jurídico y tradición legislativa11 es en el que debe moverse la legislación específica de las comunidades autónomas en...
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