La legislación antiterrorista en Estados Unidos: ¿Un Derecho Penal del enemigo?

AutorJohn Vervaele
Cargo del AutorProfesor de Derecho Penal Económico. Facultad de Derecho de Utrecht y Prof. de Derecho penal europeo, en el College d?Europe, Bruge
Páginas171-216

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1. Introducción

Desde el 11 de septiembre de 2001, los temas relacionados con la seguridad y el terrorismo han dominado, como nunca, los más media en Estados Unidos. Con las guerras de Afganistán e Irak, y las consecuencias que de ellas se han derivado, la lucha global contra el terrorismo sigue estando en primera página. En Estados Unidos, el interés en la política interna de la primera administración Bush, en materia de seguridad y terrorismo, ha aumentado notablemente. Cabría preguntarse cuál era la información de la que disponía el gobierno respecto del peligro de que se produjeran los ataques del 11-S. Los asuntos judiciales contra sospechosos de terrorismo y la consecuente aplicación de la nueva legislación antiterrorista despiertan interrogantes en torno a la supremacía de los principios de la seguridad nacional en detrimento de la Constitución y los derechos civiles reconocidos en el Bill of Rights.

El primer año inmediatamente después del 11 de septiembre, el apoyo público otorgado a las reformas citadas y a la legislación de emergencia ha sido indiscutible: la relajación del principio de legalidad en favor de una mayor seguridad fue ampliamente respaldada. Ahora bien, la actuación y el modo en que el ejecutivo ha orillado al poder legislativo y al judicial a la hora de llevar a la práctica estas medidas han mermado notablemente ese apoyo de la opinión pública. El tono de los "más media" de calidad se ha tornado crítico y el Congreso reclama al Gobierno información sobre su proceder en la política anti-terrorista. Se abren interrogantes en torno a la información de

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la que disponía el gobierno antes de los ataques y a la efectiva necesidad de ampliar los poderes ejecutivos en la lucha contra el terrorismo, así como se ciernes dudas sobre la creciente influencia del servicio de intelligence en la aplicación de la ley penal. ¿Por qué motivo el FBI y la CIA no intercambiaron recíprocamente la información antes del 11 de septiembre , ¿Por qué la administración Bush se niega a dar la información relativa a las detenciones y expulsiones llevadas a cabo después del 11 de septiembre ¿Eran verdaderamente necesarias las limitaciones esenciales llevadas a cabo en los derechos civiles, el paralelo aumento de los procesos secretos (detención secreta y juicio basado en pruebas secretas) y el derecho penal preventivo

Los políticos ponen en duda la fiabilidad de la información, y destacan que la guerra en Irak ha avivado todavía más el debate. Mientras tanto, algunos críticos, afirman que la democracia y el Estado constitucional están muriendo, en silencio, lentamente. ¿Se puede decir que el ejecutivo ha utilizado los ataques del 11 de septiembre para establecer de iure et de facto un Estado de policía que ha suspendido el funcionamiento del Estado constitucional hasta nueva orden , ¿El Congreso y el poder judicial han quedado fuera de juego La lucha contra el terrorismo no sólo ha dado lugar a duras críticas2 sino también a la aparición de oposición política. Todo ello ha conducido a que, en numerosos Estados, las autoridades locales rechacen la aplicación de parte de la legislación anti-terrorista y sostengan que, con el Attorney General Ashcroft, la política de seguridad nacional ha pasado a ser el objetivo principal de la política judicial, en perjuicio de los derechos civiles y las garantías constitucionales.

Los ataques del 11 de septiembre y la posición adoptada por los Estados Unidos en materia anti-terrorista han tenido consecuencias en Europa3. Muchos países europeos han adoptado legislaciones especiales anti-terroristas o han endurecido significativamente las leyes ya existentes4. La Unión Europea ha acelerado la adopción de la Decisión-marco sobre armonización de la legislación penal en materia de terrorismo y sobre el mandato de arresto, y ha elaborado un vasto proyecto de acción anti-terrorista5.

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Los jueces, nacionales6y supranacionales7, deben confrontarse con las medidas de emergencia. Después de los ataques ferroviarios a Madrid de marzo de 2004 y Londres de julio de 2005, existe el riesgo real de que la Unión Europea se sirva de la experiencia americana para elaborar una política de seguridad europea8. Por ahora la Unión Europea se ha limitado a acelerar el programa existente9, pero no hay duda de que la Unión prepara cambios importantes, como por ejemplo favorecer el flujo de información entre cuerpos de intelligence, cuerpos policiales y cuerpos judiciales, poniendo en peligro el habeas data (derecho a la privacidad10). Los estudiosos, y aquellos que aplican el derecho penal europeo, deberán valorar en qué medida se han modificado las garantías fundamentales del Estado Constitucional para garantizar la seguridad nacional y en qué medida ello ha incidido sobre el derecho penal material y procesal y sobre la legislación especial.

Este trabajo persigue, precisamente, señalar los antecedentes que explican la actual legislación anti-terrorista, a la luz de la aplicación que los Estados Unidos habían hecho en el pasado de la legislación especial. En segundo lugar, se examinan las líneas esenciales de la legislación anti-terrorista y, por último, se lleva a cabo el análisis de la legislación formal del Congreso, los Decretos presidenciales y las líneas marco de actuación del Justice Department.

2. 11 de septiembre de 2001 y la aprobación de la patriot act americana

El 14 de septiembre, poco después de los ataques del 11 septiembre 2001 a edificios emblemáticos como las Twin Towers de New York y el Pentágono -presumiblemente también la Casa Blanca- en Washington D.C., el Presidente Bush decretó, con carácter retroactivo, el estado de emergencia nacional11, recurriendo para ello a la dispuesto en la National Emergencies Act12. Estas agresiones

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no fueron definidas, en un primer momento, como delito, sino como actos de guerra provenientes de agresores extranjeros, para dejar, de ese modo claro, cuál era su posición. Al poco tiempo, el Attorney General Ashcroft se encargó de difundir que las nuevas atribuciones del Justice Department, en el ámbito del terrorismo, tendrían fundamentalmente naturaleza preventiva. En este sentido, el 17 de septiembre 2001, el Justice Department aprobó una nueva propuesta de ley sobre terrorismo, la Mobilization against Terrorism Act13. Esta propuesta ha constituido la base para la redacción de un texto por parte de la Cámara de los Representantes, el 2 de octubre, y por el Senado el 4 de octubre. El citado texto fue incorporado por el presidente del Senado a la propuesta de ley con el nombre simbólico de Usa Patriot Act (USAPA). La propuesta (H.R. 3162) fue ratificada por la Cámara de Representantes el 23 de octubre y votada al día siguiente, siendo el resultado de la votación el de 357 votos favorables frente a 66 en contra. El 25 de octubre el Senado aprobó, sin enmiendas, la propuesta por 98 votos a 1. Finalmente el 26 de octubre el Presidente la convirtió en ley.

La Patriot Act es una ley extensa y compleja que introduce modificaciones sustanciales en 15 leyes federales y que confiere inusuales poderes ejecutivos a estructuras operativas de control y a los servicios de intelligence. No obstante, pese a la complejidad de muchas de sus normas y su incidencia sobre valores constitucionales, fue aprobada por el Congreso a través de un procedimiento de urgencia, sin debate ni enmiendas dignas de destacar. Aunque el documento incorporó propuestas anteriores al 11 de septiembre, éstas asumieron un rol claramente marginal en el debate del Congreso, ante todo porque una amplia mayoría las consideraba letales para los derechos civiles e incluso ponían en duda su compatibilidad con la Constitución. En realidad, la propuesta fue negociada por el Gobierno y un grupo heterogéneo de miembros del Congreso en tres semanas. El Attorney General Ashcroft solicitó al Congreso su aprobación inmediata e incondicional, alegando la inminencia de nuevos ataques que, fueron anunciados por el FBI el 11 de octubre.

A pesar de la importancia del Patriot Act, ni la legislación de emergencia, ni la legislación anti-terrorista es una novedad en Estados Unidos. La legislación anti-terrorista de la administración Bush I no se creó en un vacuo. Y la administración Reagan y Clinton construyeron una política en este sentido14.

La legislación anti-terrorista de la administración Bush esta elaborada sobre cuatro frentes. Hay la ley forma, el Patriat Act del Congreso, los decretos presidenciales, las directivas internas del AG Ashcroft15, y por fin los decretos secretos del presidente.

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3. Análisis de la patriot act16

La Patriot Act consta aproximadamente de 350 páginas y diez Títulos que modifican unas 15 leyes federales ya existentes, entre ellas, el Wiretap Statute, el Computer Fraud and Abuse Act, el Foreign Intelligence Surveillance Act, el Pen Register and Trap and Trace Statute, the Immigration...

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