Legislació ambiental Cantàbria
| Autor | Marcos Gómez Puente |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo / Professor titular de Dret Administratiu, Universidad de Cantabria |
| Páginas | 1-48 |
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No es infrecuente que la Administración condenada a dictar un acto o realizar una determinada actividad material disimule su incumplimiento con actuaciones que solo de manera formal o aparente dan satisfacción al fallo. Es lo que la jurisprudencia viene denominando "la insinceridad de la desobediencia disimulada" (SSTS de 27 de enero de 1965 [Arz. 165], de 21 de junio de 1977 [Arz. 2940]), expresión referida a los supuestos en que la Administración renuente al cumplimiento opta por llevarlo a cabo solo de manera defectuosa o aparente, buscando "formas de inejecución indirecta, como son, entre otras, la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo" (STC 167/1987, de 28 de octubre), incluida la modificación sobrevenida del planeamiento urbanístico que servía de marco normativo a la sentencia para que devenga legalmente imposible su ejecución.
La jurisprudencia constitucional ha llamado la atención sobre la necesidad de que los órganos judiciales no desfallezcan frente a la Administración renuente y reaccionen contra tales actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material de las decisiones judiciales, haciendo uso de todas las medidas legalmente disponibles para asegurar su ejecución, pues en algún caso es también la propia inactividad o pasividad del órgano judicial la que propicia la desidia administrativa (así, SSTC 67/1984, de 7 de junio; 167/1987, de 28 de octubre; 153/1992, de 19 de octubre, o 41/1993, de 8 de febrero).
Pero también en ocasiones no es la Administración, sino el propio legislador quien, sometido a la presión política de los afectados -tanto más intensa cuanto mayor es la proximidad o inmediatez entre estos y los representantes parlamentarios (como sucede en los parlamentos de regiones pequeñas)-, puede mostrarse contrario al cumplimiento de los fallos judiciales y, por lo tanto, de las leyes que los sustentan.
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Cuando las dificultades que impiden ejecutar la sentencia en sus propios términos no son de orden físico (material o técnico) sino meramente jurídico, como las que pueden derivarse de la aprobación de una ley que "legaliza" o conforma a derecho lo que antes era contrario a él, la ejecución se enfrenta a una imposibilidad legal: la efectividad del fallo queda supeditada o subordinada al reconocimiento o respeto de una situación jurídica que (legalmente) se considera superior o preferente, y, por lo tanto, aquélla debe alcanzarse o realizarse por un medio o modo alternativo que no comprometa la integridad de esta última.
La causa más habitual de imposibilidad legal es la modificación sobrevenida de la normativa aplicable: la aprobación de leyes o reglamentos que otorgan respaldo o cobertura jurídica al estado de cosas contra el que se promovió el pleito y para cuya modificación se dictó la sentencia y se insta a su ejecución, de tal modo que esta ejecución se revela contraria al nuevo marco normativo y, en buena medida, inútil, pues aun llevada la sentencia a cumplido efecto podrían inmediatamente devolverse las cosas a su estado original antes del pleito, por no impedirlo la legalidad vigente (por ejemplo, STS de 25 de marzo de 1971 [Arz. 1725] y ATS de 20 de noviembre de 1987 [Arz. 9334]).
Imposibilidad legal o jurídica que puede tener origen en la innovación normativa (no exenta de límites, como se comprobará luego en relación con las modificaciones del planeamiento y las denominadas convalidaciones legislativas), como se ha dicho, pero que también puede derivar del efecto propio de otros actos o negocios cuyas consecuencias jurídicas puedan considerarse preferentes o merecedoras de mayor protección que el derecho o interés legítimo reconocido por sentencia (no es preferente, por ejemplo, la condición de tercero adquirente de buena fe, pues, según la STS de 26 de septiembre de 2006 [Arz. 6665], "carece de trascendencia a los efectos de impedir la ejecución de una sentencia que impone la demolición del inmueble de su propiedad por no ajustarse a la legalidad urbanística, pues la fe pública registral y el acceso de sus derechos dominicales al Registro de la Propiedad no subsana el incumplimiento del ordenamiento urbanístico, ya que los sucesivos adquirentes del inmueble se subrogan en los deberes urbanísticos del constructor o del propietario inicial, de manera que cualquier prueba tendente a demostrar la condición de terceros adquirentes de buena fe
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con su derecho inscrito en el Registro de la Propiedad carece de relevancia en el incidente sustanciado"; en idéntico sentido, STS de 4 de febrero de 2009 [Arz. 170037]). Aunque esto último será menos frecuente, pues sobre los actos y las disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias pesa una amenaza de nulidad.
En efecto, el artículo 103.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ) advierte que "serán nulos de pleno Derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento", correspondiendo al órgano judicial encargado de la ejecución declarar su nulidad por los trámites del incidente de ejecución, salvo que carezca de competencia para ello (art. 103.5 LJ). Previsión que encuentra correlación en el artículo 108.2 LJ - conforme al cual "si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento"- y sobre cuyo alcance es preciso hacer dos indicaciones.
En primer lugar, adviértase que los actos o las disposiciones contrarios a los pronunciamientos de la sentencia pueden ser posteriores a ella, pero también anteriores si la Administración se anticipa a la resolución judicial que presume que le será desfavorable. En este último caso, el recurrente puede y debe ampliar o extender su recurso a la nueva actuación administrativa con el fin de que sea también revisada y anulada por la sentencia; mas, con independencia de que lo haga o no, aquella actuación podrá considerarse incursa en un vicio de invalidez (sobrevenida, si se quiere) si, resultando contraria a los pronunciamientos de la sentencia, se ha realizado con la finalidad de eludir el cumplimiento de esta última. Y, por lo tanto, también se podrá reaccionar contra dicha actuación por medio del incidente de ejecución (arts. 103.5 y 109 LJ).
En segundo lugar, en relación con la última condición apuntada, debe apreciarse la dificultad probatoria que encierra ese requisito intencional o subjetivo -la voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia-, que, de darse, sitúa la actuación administrativa en el terreno propio (e ilegal) de la desviación de poder. Teniendo en cuenta esa
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dificultad de probatoria (nada infrecuente ante la desviación de poder), alguna jurisprudencia hace uso de una presunción iuris tantum que deduce la voluntad o intencionalidad de la mera constatación de la actuación contraria a los pronunciamientos de la sentencia, de forma que traslada a la Administración la carga de demostrar o probar que dicha actuación no se produjo con aquella desviada e ilegal intención (así SSTS de 10 de diciembre de 2003 [Arz. 2004\107] y de 4 de mayo y de 12 de julio de 2004 [Arz. 5298 y 4242]). Una presunción jurisprudencial que resulta cuando menos controvertida, pues contrasta con (y en cierto modo desplaza) la presunción legal de validez que de modo general refuerza la ejecutividad o eficacia de los actos y las disposiciones administrativos y sobre la que descansa el privilegio de la autotutela administrativa, y revela cierto grado de desconfianza hacia el actuar de las administraciones públicas.
En materia ambiental y urbanística no es infrecuente que la Administración dicte disposiciones que contrarían los pronunciamientos de una sentencia, como sucede con la variación de las condiciones reglamentarias de ejercicio de una actividad para posibilitar la continuidad de algunas empresas que, de otro modo, deberían cerrar por no satisfacer las exigencias de índole ambiental, o con las modificaciones o innovaciones en los instrumentos de planeamiento urbanístico que devuelven al redil de la legalidad urbanística actuaciones ilegales conforme al planeamiento precedente utilizado como referencia o marco normativo de la sentencia.
Pues bien, si la modificación sobrevenida del planeamiento (o de los reglamentos u ordenanzas ambientales) no tiene otra finalidad que eludir o evitar el cumplimiento de la sentencia, las nuevas disposiciones adolecerán de nulidad radical y carecerán de validez, por lo que podrá llevarse a efecto la sentencia en sus propios términos (así, SSTS de 23 de julio de 1998 [Arz. 5883], de 5 de abril de 2001 [Arz. 3030] -esta última, del caso Fortí de la Reina- y de 1 de marzo de 2005 [Arz. 2367]). Por el contrario, si la modificación obedece al interés público y se motivan suficientemente las razones objetivas que la justifican, descartándose que se haya efectuado solo para eludir el cumplimiento del fallo, este no podrá ejecutarse en contra de la nueva ordenación (por ejemplo, SSTS de 30 de noviembre de 1996 [Arz. 8444], de 22...
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