Principio de legalidad y sanciones en materia de consumo (Análisis de algunas sentencias recientes)
| Autor | Adolfo Menéndez Menéndez |
| Páginas | 10-18 |
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Recientemente ha escrito el Profesor García de Enterría que «... el Derecho sancionarlo ha sido uno de los campos más fértiles... donde la revolución jurídica impuesta por la Constitución ha producido ya una serie de efectos espectaculares...» 1. Estas palabras del gran adminis-trativista español contrastan con otras, también relativamente recientes, del mismo autor«... el capítulo de la actividad sancionatoria de la Administración es aún de los más imperfectos de nuestro actual Derecho público...» 2 y ponen de manifiesto, con la autoridad que a aquél corresponde, los importantes avances producidos en esté ámbito en los últimos años.
Han sido muchos los autores que en este período y desde diferentes perspectivas han abordado en extensión y profundidad las implicaciones que del art. 25 de la Constitución se derivan para el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas.
Pero, tanta o más importancia que la abundante atención doctrinal ha tenido la evolución de la jurisprudencia, particularmente, como es natural del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, Este nuevo impulso jurisprudencial arranca sustancial mente de tres sentencias. La primera es la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1988, que estima el recurso de la CEOE interpuesto por el procedimiento sumario de la Ley 62/78 contra el Real Decreto 2347/85, de 4 de diciembre, que desarrolla el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores en materia de infracciones laborales de los empresarios.
La Segunda es la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987 (B.O.E. de 5 de mayo, núm. 107, suplemento), que pone fin al recurso de amparo interpuesto por Casino de Mallorca, S.A. contra las sanciones impuestas por sendas resoluciones del Gobernador Civil de Baleares, de 16 de enero de 1981, y del Ministerio del Interior, de 3 de octubre del mismo año, por infracciones recogidas en el Reglamento de Casinos de Juego de 9 de enero de 1979. Y la tercera es también una Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1987 (B.O.E. del 10 de febrero, núm. 35, suplemento), resolviendo el recurso de amparo interpuesto por un interno de Basauri contra determinados acuerdos de la Junta de Régimen y Administración de la citada Prisión y Autos del Juez de Vigilancia Penitenciaria.Page 11
Muy resumidamente, como ya he tenido ocasión de poner de manifiesto en otro lugar, la doctrina que se deriva de estos Fallos puede esquematizarse como sigue:
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El art. 25.1 de la Constitución impone, definitivamente, la consagración del principio de legalidad en el ámbito de las sanciones ad ministrativas. Supone, igualmente, la existencia de una reserva formal de ley, tanto en cuanto a la posibilidad de atribuir potestad sancionadora a la Administración, como en lo que hace a la previsión y tipificación de infracciones y sanciones.
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Ello no excluye con carácter absoluto la entrada del reglamento en este campo, pero la limita taxativamente circunscribiendo el ámbito de la norma reglamentaria al de ser un complemento de la ley en los términos de la S.T.C. 83/1984, de 24 de julio.
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El Tribunal Constitucional sigue estable ciendo la distinción básica entre relaciones de sujeción especial y general, sanciones de au- toprotección y de protección del orden general. Y ello para sostener que en las sanciones de a uto protección la reserva de ley pierde parte de su fundamentación material.
Como complemento de todo lo anterior y telón de fondo de los problemas planteados no debe perderse de vista la doctrina, ya muy consolidada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la extensión al Derecho Administrativo sancionadorde los principios esenciales del Derecho Penal y entre ellos, cabalmente, el de tipicidad.
La publicación de la Constitución y el precitado impulso doctrinal y jurisprudencial han dado lugar, recientemente, a una reacción de la Administración tendente a «rearmarse» jurídicamente en el campo de la potestad sancionado-ra. Al mismo tiempo, y en consecuencia, a un más escrupuloso respeto por el principio de la legalidad en este ámbito que permite hablar al profesor García de Enterría de «fertilidad constitucional» en el mismo.
Son muchos los ejemplos. Están, por un lado, las normas que traen causa directamente de las sentencias reseñadas, como la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en materia laboral y de Seguridad Social, o, la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, que regula la potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar. Por un lado otra multitud de textos dispares, especialmente en el campo del sistema financiero en sentido lato, como por ejemplo la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditorías (arts. 15 a 21) la Ley 44/1988, de 28 de julio, de Reforma del Mercado de Valores (arts. 95 a 107); la Ley 26/1988 de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito; la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (Título V); o la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.
La coincidencia de la acuciante necesidad de dar cumplimiento a las exigencias del principio de legalidad ha llegado, incluso, a que el Gabinete de Estudios de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado hiciera algunos estudios preliminares para lo que podría ser una ley general reguladora de la potestad sancionadora de (a Administración.Page 12
Cuanto hasta aquí queda brevemente expuesto cobra una importancia particular cuando se contempla el problema desde la perspectiva de la protección de los consumidores.
En efecto nuestra Constitución de 1978 contiene un numeroso conjunto de disposiciones que, utilizando terminología italiana, recogida entre nosotros por el profesor Garrido Falla, contienen lo que podríamos llamar «normas de acción».
Es decir, normas que conminan a que las diferentes Administraciones Públicas lleven a cabo una serie de conductas que en general podemos calificar de «amparadoras» o «garantiza-doras» de un determinado «status» para los ciudadanos. El «status» que se entiende les corresponde en un Estado social y democrático de derecho, como el que, desde su art. 1, desea ver realizado nuestra Carta Magna.
La clave de bóveda positiva de tal planteamiento se halla, sin duda alguna, en el art. 9.2 de la Constitución según el cual corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Y se traduce, más tarde, en todo un entramado de preceptos concretos que tratan de abordar las diferentes caras de ese mismo poliedro.
Por lo que ahora nos interesa, el art. 51 concreta este principio general en cuanto a la defensa de los consumidores y usuarios. Situado entre los principios rectores de la política social y económica, con las consecuencias que en orden a su eficacia se derivan del art. 53.3 del mismo texto constitucional, el citado precepto supone la asunción por parte de los poderes públicos de la defensa de los consumidores y usuarios con carácter general. La cual se...
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