El largo proceso de elaboración de la Ley de Navegación Marítima

AutorJulio Carlos Fuentes Gómez
Páginas29-44

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I Una tramitación tan larga como intensa

La Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima ha sido una norma con una tramitación larga, comprendiendo en su totalidad el período que va desde 1999 hasta su aprobación en el 2014. Durante cinco años, entre 1999 y febrero de 2004 trabajó intensamente una Sección Especial de la Comisión General de Codificación del Ministerio de Justicia, bajo la presidencia del profesor Justino Duque Domínguez. Junto a este maestro de nuestro Derecho Mercantil trabajaron el registrador de la propiedad y mercantil Albert Piñolé, la profesora Carmen Alonso Ledesma, el profesor José Luis Gabaldón, el notario Manuel Ángel Rueda Pérez, los profesores José María Ruiz Soroa y Aníbal Sánchez Andrés y el administrador civil del Estado y Subdirector General de Ordenación y Normativa Marítima del Minis-terio de Fomento Luis Miguel Guérez Roig.

Esta Sección hizo un trabajo realmente de gran calidad, acompañado también por una memoria explicativa en la que se encontraba el fundamento de todas las opciones relevantes que se contenían en la llamada Propuesta de Ley General de Navegación Marítima y que ha sido uno de los documentos de referencia durante toda la tramitación que ha llevado a la aprobación de la Ley 14/2014.

Con la presentación oficial de esta Propuesta, apoyada por todos los Ministros de Justicia que van desde Margarita Mariscal de Gante hasta Juan

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Fernando López Aguilar. Lo que vino después fue una larga tramitación administrativa que, si se me permite un dato biográfico ha comprendido todo el período (maravilloso) de diez años en el que he sido Subdirector General de Política Legislativa del Ministerio de Justicia, desde el año 2004 hasta el 2014.

Esta segunda etapa ha sido también intensa y ha estado marcada por la cercanía con un sector apasionante, volcado en el trabajo y un sentido del interés general que no ha dejado de marcarme. Nada más empezar a trabajar con todos estos profesionales aprendí uno de los principios básicos que ha guiado y guía mi labor y la de mis compañeros en el Ministerio de Justicia: no trabajamos en contra de nuestros sectores económicos o sociales, sino a favor de los mismos. En este ámbito de la navegación marítima nuestro propósito principal ha sido el de que nuestros actores no tengan un Derecho peor que el de los principales países de nuestro entorno como factor fundamental de competitividad de nuestra economía. Un Derecho llamado a reforzar la seguridad jurídica y disminuir la litigiosidad, como criterios adicionales que nos guían tradicionalmente.

En todo este período de diez años, se han aprobado tres proyectos de ley en tres legislaturas consecutivas, se han pedido tres informes al Consejo General del Poder Judicial, uno al Ministerio Fiscal, otro al Consejo Asesor del Medio Ambiente y, finalmente, también al Consejo de Estado, como dictámenes formales más relevantes. Junto a ello ha habido aportaciones permanentes de los sectores afectados y muchas notas de todos los Ministerios afectados por una norma tan transversal. Es por ello que desde que comenzó hasta su aprobación definitiva el texto, sin perder nunca la referencia de la Propuesta de la Sección Especial, no ha dejado de cambiar, de modificarse para adaptarse a las nuevas perspectivas que siempre se han planteado en este sector.

No se quiere dar aquí una visión completa de la Ley -tratada sobradamente en el resto de los capítulos de esta obra-, sino de aquellos de sus aspectos que más trabajo o polémica ocasionaron durante su tramitación, dando algunas claves que esperan ayudar al aplicador de la nueva regulación.

II Los primeros trabajos (y cambios) con la propuesta de ley general de navegación marítima

La Propuesta de Ley General de Navegación Marítima constituía una obra coherente y muy didáctica, cuya arquitectura se basaba en el desarrollo de cuatro elementos principales: el medio marítimo en el que se desarrolla la navegación y que se caracteriza por su transnacionalidad, el vehículo que hace posible la navegación que es el buque, el sujeto que desarrolla esa

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actividad que es el naviero y los contratos a través de los cuales se desenvuelve esa actividad.

La Propuesta también consagraba la especialidad del Derecho marítimo, que era objeto de una amplia codificación que comprendía normas de Derecho público, principalmente las normas de ordenación de la navegación por las aguas o espacios marítimos en los que España ejerce su soberanía, y normas de Derecho privado. Estas últimas comprendían la regulación de los vehículos de la navegación, los sujetos de la navegación, los contratos de utilización del buque, los contratos auxiliares de la navegación, los accidentes de la navegación, la limitación de la responsabilidad, el seguro marítimo y las normas procesales. De esta forma, se actualizaba nuestro Derecho de la navegación marítima yendo más allá de una mera derogación del Libro III del Código de Comercio de 1885.

Presentada la Propuesta, la misma fue objeto un trámite informal de audiencia pública con los sectores afectados y círculos jurídicos interesados, con la que el Ministerio de Justicia quería comprobar el grado de aceptación de la Propuesta. Como no recordar una reunión informal entonces celebrada en la que el maestro y abogado José Luis Goñi, recientemente fallecido, expresó con gran convicción todo su apoyo a la tramitación como anteproyecto de ley de la Propuesta de la Sección Especial por cuanto representaba una mejora sustancial del régimen entonces vigente.

Este trabajo sufrió una primera observación, que pusieron sobre la mesa tanto los navieros, representados por su asociación ANAVE, como por los asesores del propio Ministerio de Justicia: no parecía una fórmula adecuada la incorporación de los convenios internacionales su reproducción (normal-mente parcial y ligeramente modificada) en el texto de la futura ley, cuando nuestro ordenamiento jurídico contempla la vigencia de los convenios inter-nacionales ratificados por España a su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Lo cual supondría una duplicidad del contenido de los convenios a través de su texto debidamente publicado en el BOE y de su reproducción en la Ley General de Navegación Marítima.

Esta constatación llevó a un intenso trabajo de depuración de la Propuesta para suprimir la práctica totalidad de las normas que reproducían esos convenios internacionales, para sustituirse por una remisión de la regulación de las diferentes materias a los convenios, limitando el contenido de la ley a los aspectos no meramente repetitivos que completaban las disposiciones internacionales y que debían ser reflejo de los intereses españoles ligados a las mismas. Una tarea en la que destacó la tarea de la subdirectora adjunta de política legislativa del Ministerio de Justicia, María Dolores Díez Gutiérrez. En esta operación se respetaba lo que era una de las principales innovaciones de la Propuesta: acabar con la dualidad que suponía contar con unas normas internas diferentes de las previstas en los convenios, sien-

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do éstos los que rigen también en los casos que podríamos considerar nacionales.

Con esta previsión la Ley se venía a configurar como la norma de coordinación de la legislación nacional con los tratados, buscando la necesaria homogeneidad con el Derecho Marítimo Internacional adoptado con gene-ralidad por los países marítimos de la UE y OCDE, como exige un tráfico caracterizado por su transnacionalidad. Se pretendía también proporcionar seguridad jurídica, al asegurar una correcta coordinación con las normas españolas, europeas y Convenios internacionales hoy vigentes, tanto de Derecho Público como Privado. La nueva técnica legislativa adoptada a estos efectos está llamada a facilitar la interpretación unívoca de todo ese conjunto normativo por los tribunales y también por las autoridades administrativas.

Conviene también recordar que la Propuesta contenía una recomendación de denuncia y ratificación de los numerosos Convenios y Protocolos relacionados que versan sobre diversas materias, como era el caso de las Reglas de La Haya-Visby y las Reglas de Hamburgo. Ya en aquél momento se decidió separarse de la Propuesta y mantener el régimen de responsabilidad del porteador por daños y averías de las cosas transportadas ya vigente y contenido en las Reglas de La Haya-Visby, ratificadas por España y por la generalidad de los países marítimos.

La segunda observación a la Propuesta de los expertos se refería al nuevo concepto de naviero que se ofrecía y que se separaba del concepto amplio que se recogió por la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992. La cuestión era entonces que término emplear para identificar a la persona que asume la gestión náutica del buque y la responsabilidad consiguiente a este empleo, siendo la alternativa hablar de naviero o de armador.

El concepto de naviero en la normativa entonces vigente no era único, estando muy ligado a los ámbitos de aplicación de cada norma. Así, según el Código de Comercio el naviero asumía en nombre propio la gestión comer-cial del buque, adquiriendo como consecuencia de ello la condición de empresario mercantil. En el ámbito laboral, el concepto de naviero se refería al empleador en el marco de la contratación laboral, caracterizándose por la posesión del buque y su navegación, pasando a segundo término la condición de comerciante.

Finalmente, según la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante «se entiende por empresario o...

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