L'entrada i circulació de turistes a la Unió Europea en situació de pandèmia: el precedent de la COVID-19
| Autor | Laura Huici Sancho |
| Cargo | Profesora titular de Derecho Internacional Público y miembro de la Cátedra Jean Monnet en derecho privado europeo de la Universidad de Barcelona |
| Páginas | 112-128 |
Revista catalana de dret públic #65
www.rcdp.cat
LA ENTRADA Y CIRCULACIÓN DE TURISTAS EN LA UNIÓN EUROPEA EN SITUACIÓN
DE PANDEMIA: EL PRECEDENTE DE LA COVID-19
Laura Huici Sancho*
Resumen
La movilidad de turistas en la Unión Europea se produce en el marco de las normas que rigen la libre circulación de
personas, derecho fundamental de la ciudadanía europea que admite, no obstante, limitación por los Estados si es
necesario para salvaguardar la salud pública. La pandemia ha planteado el reto de garantizar la proporcionalidad y la
necesidad de las restricciones adoptadas por los Estados en un contexto de emergencia y de gran tensión para los sistemas
sanitarios nacionales. Frente a ello, la Unión ha fomentado la coordinación entre los Estados deniendo criterios y tipos
de medidas comunes, así como fomentando el reconocimiento y la conanza mutuos, que son claves para recuperar
el turismo. Con todo, su capacidad de incidencia ha sido limitada. La propia Unión ha tratado los desplazamientos de
turistas como no esenciales y su restricción como un mecanismo útil en la lucha contra la expansión del virus.
Palabras clave: Unión Europea; turismo; libre circulación de personas; salud pública; COVID-19.
ENTRY AND MOVEMENT OF TOURISTS IN THE EUROPEAN UNION IN A PANDEMIC
SITUATION: THE COVID-19 PRECEDENT
Abstract
Tourist mobility in the European Union (EU) takes place within the framework of the regulations governing the free
movement of persons, a fundamental right of European citizenship which may, however, be restricted by the respective
Member States if necessary to safeguard public health. The pandemic has posed the challenge of ensuring that the
restrictions adopted by the States are proportionate and necessary in a context of emergency and enormous stress on
national health systems. In response, the EU has promoted coordination between Member States by dening common
criteria and types of measures, as well as fostering mutual recognition and trust, which are key to the recovery of
tourism. However, the advocacy capacity of the EU has been limited, and the EU itself has treated tourist movements as
non-essential and their restriction as a useful mechanism with which to ght the spread of the virus.
Keywords: European Union; tourism; free movement of persons; public health; COVID-19.
* Laura Huici Sancho, profesora titular de Derecho Internacional Público y miembro de la Cátedra Jean Monnet en derecho privado
europeo de la Universidad de Barcelona. Facultad de Derecho, av. Diagonal, 684, 08028 Barcelona. huici@ub.edu, @LauraHuici.
0000-0002-6426-0157.
Artículo recibido el 30.01.2022. Evaluación ciega: 09.03.2022 y 13.03.2022. Fecha de aceptación de la versión nal: 13.04.2022.
Citación recomendada: Huici Sancho, Laura. (2022). La entrada y circulación de turistas en la Unión Europea en situación de
pandemia: el precedente de la COVID-19. Revista Catalana de Dret Públic, 65, 112-128. https://doi.org/10.2436/rcdp.i65.2022.3790
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Sumario
1 Introducción
2 Restricciones a la entrada y circulación de turistas en la Unión Europea
2.1 Fundamento de las restricciones a la entrada de turistas: la amenaza de la COVID-19 para la salud pública
2.2 Desplazamientos esenciales y no esenciales en el contexto de la pandemia
3 Coordinación y criterios comunes para la evaluación del riesgo en la denición de las restricciones a la
circulación de turistas
3.1 Un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia
3.2 La coordinación de medidas basadas en datos personales del turista: especial referencia al certicado
COVID digital
4 Conclusiones
5 Referencias
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1 Introducción
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cifra el descenso del turismo
internacional entre un 80 %, en diciembre de 2020, y un 67 %, en agosto de 2021, e indica que el proceso
de recuperación será lento y probablemente requerirá un mínimo de entre dos y cuatro años (OCDE, 2020;
2021, punto 4). Teniendo en cuenta que, en 2019, Europa guraba como el principal destino turístico mundial,
resulta evidente que no es una cuestión menor para la Unión Europea (UE).1 La falta de información able y
comparable sobre la evolución de la pandemia causada por el SARS-CoV-2, así como su impacto sobre los
sistemas de atención sanitaria nacionales, han favorecido el cierre de fronteras y la imposición de estrictos
controles a los viajeros. Esta situación ha generado una gran incertidumbre, frente a la que, como ha señalado
reiteradamente la Organización Mundial del Turismo (OMT), es fundamental ofrecer una cierta estabilidad
y previsibilidad respecto de las condiciones de viaje, no solo durante el trayecto, sino también en el destino
(OMT, 2020). El turismo internacional requiere que se genere conanza y la unilateralidad con la que los
Estados actúan al imponer restricciones es un factor que no la favorece en absoluto.
Los Estados miembros de la UE también han limitado severamente el cruce de personas por sus fronteras. Ello
está permitido por el derecho de la Unión cuando es necesario para proteger la salud pública, pero, como ya
había destacado la Comisión en 2013, se precisa una coordinación europea para garantizar que “las medidas
adoptadas a nivel nacional sean proporcionadas, se limiten a los riesgos para la salud pública relacionados
con las amenazas transfronterizas graves para la salud y no estén en conicto con derechos y obligaciones
[…], como los relativos a la libre circulación de personas, bienes y servicios”.2 Ahora bien, en la emergencia
provocada por la expansión de la COVID-19, no siempre ha sido posible valorar esta proporcionalidad ante
situaciones complejas en las que ni siquiera los ciudadanos europeos podían regresar a su hogar.3 La diversidad
y la complejidad han caracterizado la respuesta de los Estados miembros frente a una UE que, a falta de
instrumentos de acción más efectivos, ha buscado facilitar la coordinación, concertación y cooperación.4
Analizar el impacto que estas funciones de la UE han tenido sobre la entrada y circulación de turistas es el
objeto del presente estudio.
Aunque, como se verá a continuación, las competencias de la UE en turismo son escasas, el derecho de la
Unión incide en este sector desde muy distintas perspectivas (Aguado i Cudolà y Casanovas i Ibàñez, 2012;
Fernández Rodríguez, 2006). Una de las más relevantes es la referida a la libre circulación de personas
(Acosta Penco, 2016). Es en este marco en el que se centra este trabajo, sin abordar otras cuestiones también
interesantes como, por ejemplo, el tema de las ayudas para sostener el sector turístico ante la crisis generada
por la total suspensión o drástica reducción de sus actividades.
El objeto de estudio viene también condicionado por el concepto de turista. Según la OMT, el turista es
“una persona que realiza un viaje, que incluye una pernoctación, a un destino principal distinto al de su
entorno habitual, por una duración inferior a un año, con cualquier nalidad principal (negocios, ocio u
otro motivo personal) que no sea la de ser empleado por una entidad residente en el país o lugar visitados”.5
1 En 2019, Europa recibía el 50 % de las llegadas internacionales mundiales y representaba casi el 40 % de los ingresos por turismo
internacional (Organización Mundial del Turismo [OMT], 2021, p. 6). Según el Parlamento Europeo, en 2019, el sector turístico
contribuía en un 9,5 % al total del PIB de la UE y representaba un 11,2 % del empleo (Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de
junio de 2020, sobre el transporte y el turismo en 2020 y en adelante, DOUE C, núm. 362, 08.09.2021, pp. 55-62).
2 Considerando 15 de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las amenazas transfronterizas graves
para la salud y por el que se deroga la Decisión núm. 1082/2013/UE, COM(2020) 727 nal, 11.11.2020. El artículo 2.5 de la decisión
nalmente adoptada el 22 de octubre de 2013 atribuye a la Comisión esta competencia de coordinación (Decisión núm. 1082/2013/
UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, DOUE L, núm. 293, 05.11.2013, pp. 1-15).
3 Los turistas españoles del crucero Costa Pacíco tuvieron serias dicultades para regresar a su hogar en marzo de 2020. Las
autoridades no les permitieron atracar en ningún puerto español (véase la noticia en La Vanguardia). Así lo exigía la Orden
PCM/216/2020, de 12 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2020, por el que se
establecen medidas excepcionales para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, mediante la prohibición de entrada
de buques de pasaje procedentes de la República italiana y de cruceros de cualquier origen con destino a puertos españoles (BOE,
núm. 64, 12.03.2020, pp. 1-4).
4 Con una posición más y menos crítica respectivamente, Grogan (2021) y Ponte Iglesias (2020) analizan la respuesta de la UE a la
pandemia.
5 Artículo 1 de la Convención Marco sobre la Ética en el Turismo, adoptada por la Asamblea General de la OMT, en 2019 (resolución
de la OMT A/RES/722/(XXIII)).
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Esta amplia denición es utilizada también por la UE, pero, en relación con las restricciones a causa de la
COVID-19, a menudo se alterna con un concepto más restrictivo que circunscribe el turismo únicamente
a los desplazamientos por ocio.6 Ello es relevante ya que, por un lado, no siempre es fácil distinguir entre
los diferentes tipos de turismo y, por otro lado, la tendencia ha sido que las restricciones más severas en
su alcance, número y duración afectaran a los desplazamientos y las actividades de ocio. Finalmente, en el
derecho de la Unión, se distinguen los desplazamientos hacia la UE o entre los Estados miembros según sean
para estancias de duración inferior o superior a tres meses, lo que afecta también a los turistas.7
El trabajo se estructura en dos partes. En primer lugar, el análisis se centra en el fundamento jurídico de las
restricciones a los desplazamientos de turistas con motivo de la COVID-19, así como de las medidas adoptadas
por la UE para contrarrestar sus efectos negativos. En segundo lugar, se examinan las medidas adoptadas para
favorecer la recuperación de la movilidad, no solo dentro de la UE, sino también desde y hacia el exterior.
Este doble análisis permite identicar los principales logros y los retos enfrentados, además de evidenciar
la multitud de instrumentos jurídicos de muy distinta naturaleza y efectos que se han utilizado.8 El objetivo
es valorar las iniciativas que se han puesto en marcha a partir de la experiencia vivida, su contribución al
concepto de salud pública y la aplicación de esta excepción a los turistas, además de contrastar que, como
ha señalado algún autor, no se utilicen las circunstancias generadas por la pandemia para consolidar límites,
aparentemente superados, que puedan afectar al turismo en la UE (Martín Martínez, 2020, p. 314; Acosta
Penco, 2016, p. 39).
2 Restricciones a la entrada y circulación de turistas en la Unión Europea
Desde los años ochenta, el Tribunal de Justicia de la UE considera a los turistas como posibles beneciarios
de la libre prestación de servicios.9 Su derecho a circular libremente por el territorio de la Unión se ve
así garantizado por su vinculación con el mercado interior. El reconocimiento de la ciudadanía europea es
otro paso relevante porque el derecho a la libre circulación “se congura como un derecho individual del
ciudadano europeo […], un derecho autónomo y desligado del ejercicio de una actividad económica en otro
Estado miembro” (Olesti Rayo, 2017, p. 96). Los turistas que puedan beneciarse de los derechos de la
ciudadanía europea pasan así a circular libremente por la UE “no sólo como agentes económicos sino como
‘ciudadanos de la Unión’” (Acosta Penco, 2016, p. 31). Este derecho de libre circulación se ve reforzado con
toda una serie de disposiciones de derecho derivado que también protegen al turista desde otras perspectivas
(Fernández Rodríguez, 2006). En el contexto de la pandemia, han sido particularmente relevantes las normas
que reconocen sus derechos como pasajeros de diferentes medios de transporte.10
6 La Comisión Europea, en su Comunicación sobre el turismo y el transporte en 2020 y en adelante (COM(2020) 550 nal,
13.05.2020), cuya adopción se vincula al levantamiento de las medidas de connamiento por los Estados miembros, se reere
primero a la denición amplia de turista dada por la OMT, pero luego, al tratar la cuestión de la reanudación de los servicios turísticos
en el contexto de la COVID-19, incluye solo las estancias vacacionales y actividades de ocio.
7 Para las estancias superiores a tres meses, por ejemplo, los Estados miembros podrán establecer la obligación de registro cumpliendo
los requisitos de los artículos 7 y 8 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa
al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los
Estados miembros (DOUE L, núm. 158, 30.04.2004, pp. 77-123). Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea C-215/03 (Sala Primera), de 7 de febrero de 2005, de Salah Oulate contra Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(ECLI:EU:C:2005:95).
8 Muchos son instrumentos de soft-law o derecho indicativo (Medina Ortega, 2011) contenidos en actos atípicos de nomenclatura
diversa: comunicaciones, directrices y orientaciones de la Comisión; declaraciones de los jefes de Estado y de Gobierno de los
Estados miembros; etc.
9 Véanse, entre otras, las STJUE 286/82 y 26/83, de 31 de enero de 1984, de G. Luisi y G. Carbone contra el Ministerio del Tesoro
(ECLI:EU:C:1984:35); la STJUE 186/87, de 2 de febrero de 1989, de W. Cowan contra Trésor Públic (ECLI:EU:C:1989:47); la
STJUE C-274/96, de 24 de noviembre de 1998, contra H.O. Bickel y U. Franz (ECLI:EU:C:1998:115), y la STJUE C-348/96, de 19
de enero de 1999, contra D. Calfa (ECLI:EU:C:1999:6).
10 Así lo reconoce la Comisión en sus Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los
pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19 (DOUE C, núm. 89, 18.03.2020, pp. 1-8) y en
su Recomendación (UE) 2020/648, de 13 de mayo de 2020, relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los viajeros como
alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19
(DOUE L, núm. 151, 14.05.2020, pp. 10-16). Según se indica, el objetivo de estas directrices es aclarar cómo deben interpretarse los
Reglamentos “sin perjuicio de la interpretación que pueda hacer el Tribunal de Justicia”.
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Además de lo anterior, interesa tener en cuenta también la creación del espacio Schengen o UE+, en el que
participan casi todos los Estados miembros de la UE11 y otros Estados asociados, como Islandia, Liechtenstein,
Noruega o Suiza. Tiene una gran relevancia para el turismo, porque facilita la libre circulación de personas
(Acosta Penco, 2016, p. 32; Cienfuegos Mateo, 2019, p. 151) y se acompaña de toda una serie de medidas
comunes para controlar y denir los criterios aplicables al cruce de sus fronteras exteriores, esto es para salir
o entrar del territorio UE+.
Los riesgos que la pandemia causada por la COVID-19 suponen para la salud pública motivan la adopción de
restricciones que, por primera vez, han prohibido y limitado, con carácter general, toda esta movilidad. Las
medidas afectan tanto a los ciudadanos europeos como a los nacionales de terceros Estados. Ello evidencia,
sin duda, la excepcionalidad del momento que hemos vivido y el alcance de la amenaza que enfrentamos
(Donaire Villa, 2020). Estas restricciones han tenido un serio impacto en los desplazamientos de turistas, que
han sido los más condicionados.
Finalmente, es preciso destacar que el Tratado de Lisboa incluye, por primera vez, una base jurídica especíca
sobre el turismo. El artículo 195 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) (DOUE C, núm. 83,
30.03.2010, pp. 47-83) arma que “la Unión complementará la acción de los Estados miembros” con el n
de “fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas en este sector; [y] propiciar la
cooperación entre Estados miembros, en particular mediante el intercambio de buenas prácticas”. El artículo
6 del TFUE también incluye el turismo entre los ámbitos en los que la UE apoya, coordina o complementa
la acción de los Estados miembros. Estas bases jurídicas no se han utilizado para enfrentar la pandemia. La
UE y sus Estados miembros, con “luces y sombras […], han priorizado la salud de la población” (Ponte
Iglesias, 2020, p. 352). La labor de coordinación de la UE se ha articulado fundamentalmente sobre la base del
artículo 21 del TFUE, relativo al derecho a la libre circulación de los ciudadanos europeos, las disposiciones
del Código de fronteras Schengen12 y el artículo 168 del TFUE, en materia de salud pública. No obstante, la
voluntad de reducir el impacto de la COVID-19 sobre la circulación de turistas es explícita en muchas de las
medidas adoptadas.
2.1 Fundamento de las restricciones a la entrada de turistas: la amenaza de la COVID-19 para la
salud pública
El derecho a la libre circulación de personas se congura como un derecho fundamental de la ciudadanía
europea y, como tal, está reconocido en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (artículo 45 del DOUE
C, núm. 202, 07.06.2016, pp. 1-388) y en el artículo 21 del TFUE. No obstante, el derecho de entrada y
residencia puede limitarse por razón de orden público, salud pública o seguridad pública (artículo 52.2 del
DOUE C, núm. 202, pp. 1-388, y artículo 27 de la Directiva 2004/38/CE). Por estos mismos motivos, puede
controlarse y limitarse la entrada y salida del espacio UE+ (considerando 6, artículos 6 y 8, del Código de
fronteras Schengen). La salud pública no gura, sin embargo, explícitamente entre los motivos que permiten
restablecer los controles en las fronteras interiores del espacio Schengen (artículos 25 a 30 del Reglamento
(UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo), pero ello no ha impedido que se hayan implantado.
En la coordinación de las restricciones frente a la COVID-19, es preciso distinguir aquellas que afectan a la
circulación de turistas entre los Estados miembros de las dirigidas a controlar su entrada en el espacio UE+ y,
dentro de estas, siguiendo la práctica anterior (Acosta Penco, 2016, pp. 35-37), las referidas a los beneciarios
del derecho a la libre circulación dieren de las aplicables a los que no lo son.
El concepto de salud pública tiene un cierto desarrollo en el derecho derivado, aunque en un sentido
negativo (Olesti Rayo, 2017). Con carácter general, los Estados solo pueden limitar la libre circulación de
personas por razón de salud pública si se trata de enfermedades con potencial epidémico como se denen
en los instrumentos correspondientes de la Organización Mundial de la Salud (OMS) u otras enfermedades
infecciosas o parasitarias contagiosas (artículo 29.1 de la Directiva 2004/38 y del artículo 2.21, del Código de
11 Se excluyen Irlanda, Croacia, Bulgaria y Rumanía.
12 Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código
de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DOUE L, núm. 77, 23.03.2016,
pp. 1-52).
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fronteras Schengen). Además, las restricciones no pueden ser discriminatorias por razón de la nacionalidad,
ni tener objetivos económicos (Martín Martínez, 2014, pp. 792-794; Cienfuegos Mateo, 2019, pp. 181-185).
Es de interés destacar la creación de una red europea de vigilancia epidemiológica y de control de las
enfermedades transmisibles, en 1998, y del Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades
(CEPCE), en 2004.13 Ambos tienen por objeto articular la acción de la UE frente a enfermedades altamente
transmisibles y los riesgos que de ellas se derivan para la salud pública. Igualmente, es relevante la puesta
en marcha del Programa de Salud de la UE, en 2003, para nanciar e implementar la Estrategia de Salud
Europea, que tiene entre sus objetivos proteger a los ciudadanos de las amenazas transfronterizas para la
salud.14 En el marco de este programa, se vienen nanciando diversas acciones y proyectos para proteger la
salud pública en sectores fundamentales para el turismo, como el transporte aéreo y marítimo. Todas estas
iniciativas, que forman parte del desarrollo de una política de salud pública de la UE, han sido instrumentos
útiles en su acción frente a la pandemia de la COVID-19, pero se ha evidenciado la necesidad de reforzarlas
para mejorar la ecacia frente a amenazas de esta naturaleza (Ponte Iglesias, 2020, pp. 343-346). En este
objetivo, destaca la creación, en septiembre de 2021, de la Autoridad Europea para la Preparación y Respuesta
ante Emergencias Sanitarias (HERA).15
El Reglamento Sanitario Internacional (RSI), aprobado por la OMS en 2005, establece que, en los supuestos
de emergencia de salud pública internacional (ESPII), los controles y las restricciones a la movilidad de las
personas constituyen posibles medidas para recomendar a los Estados parte.16 El RSI les otorga un carácter
excepcional, condicionándolas a que sean adecuadas para la protección sanitaria, eviten las interferencias
innecesarias y respeten la dignidad de las personas.17 Frente a la COVID-19, las recomendaciones temporales
publicadas por la OMS el 4 de febrero de 2020, tras la declaración de la ESPII, no incluyeron la limitación de
viajes como medida directamente recomendada.18 No se consideró necesario con la información disponible en
ese momento. La OMS señaló que, si bien en caso de lucha contra determinadas enfermedades especialmente
severas e infecciosas la restricción temporal al movimiento de personas puede ser necesaria, estas medidas
suelen tener más efectos perjudiciales que beneciosos (OMS, 2020, p. 10). La actualización de la estrategia
de la OMS, publicada el 14 de abril de 2020, un mes después de declararse la situación de pandemia, el 11
de marzo, se reere ya explícitamente a que los Estados pueden verse obligados a restringir el movimiento
de la población dentro de su territorio e internacionalmente, en proporción al riesgo para la salud que estén
enfrentando en cada momento. La OMS pide a las autoridades nacionales que localicen a los infectados y sus
contactos, y los sometan a cuarentena obligatoria.
Las restricciones a la entrada y a la circulación de personas en la zona UE+ evolucionaron rápidamente
a principios del 2020. Los Estados las impusieron sin grandes distinciones entre el cruce de las fronteras
interiores y exteriores de la Unión, en un contexto de cierre creciente y generalizado (Grogan, 2021, pp. 484-
485). Según los datos publicados por el CEPCE, a partir de nales de enero, aumenta el número de Estados
que deciden imponer cuarentena a los viajeros internacionales. En marzo proliferan las decisiones de cierre
total o parcial de establecimientos hoteleros y de restauración, así como las recomendaciones u obligaciones,
13 Decisión 2119/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 1998, por la que se crea una red de vigilancia
epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles en la Comunidad, derogada por la Decisión 1082/2013/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud (DOUE L,
núm. 293, 05.11.2013, pp. 1-15), y Reglamento (CE) 851/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por
el que se crea el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (DOUE L, núm.142, 30.04.2004, pp. 1-11).
14 Decisión 1786/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la adopción de un
programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2003-2008) (DOUE L, núm. 271, 09.10.2002, pp. 1-11).
15 Comunicación de la Comisión de presentación de la HERA, la Autoridad Europea de Preparación y Respuesta ante Emergencias
Sanitarias, el siguiente paso hacia la realización de la Unión Europea de la Salud (COM(2021) 576 nal, 16.09.2021).
16 Artículo 15.2, sobre recomendaciones temporales; artículo 16, sobre recomendaciones permanentes, y artículo 18.1, sobre
recomendaciones con respecto a las personas, que la OMS puede dirigir a sus Estados parte.
17 Artículo 17, sobre criterios para las recomendaciones; artículo 23, sobre medidas sanitarias a la llegada o a la salida, y artículos
30 a 32, sobre disposiciones especiales relativas a los viajeros.
18 El director general de la OMS declaró la situación de ESPII el 30 de enero de 2020. Véase el artículo en la web de la OMS.
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más o menos generales, de connar a la población en su domicilio o lugar de residencia.19 A principios de
abril, la Comisión Europea señalaba: 20
El tráco total de pasajeros se ha reducido casi a cero; los vuelos restantes son principalmente vuelos
de carga y de repatriación. Puede observarse una tendencia similar en el tráco de pasajeros en otros
modos de transporte, como el transporte por transbordador, autocar y ferrocarril. Por ejemplo, las líneas
de cruceros han dejado efectivamente de operar nuevos viajes de crucero desde principios de marzo,
por lo que la caída es del 100 % en comparación con el año pasado, dado que en la actualidad no hay
actividad de crucero, excepto los buques que regresan a puerto.
La mayoría de los Estados han mantenido, durante todo el tiempo de pandemia, el cierre, total o parcial, de
sus fronteras al turismo extranjero, incluyendo a los ciudadanos europeos. Se ha controlado y limitado la
circulación de personas hacia y dentro de la zona UE+, incluso dentro del territorio de cada Estado. Igualmente,
se ha cerrado o reducido el aforo en sectores de actividad como el alojamiento y la restauración, esenciales
para el turismo. El número y la naturaleza de las restricciones, así como el tipo de los desplazamientos
afectados, varían según los Estados, que, en su mayoría, no respetaron los procedimientos previstos para
prorrogar estas restricciones (Martín Martínez, 2020, p. 325). De ahí la relevancia que para la recuperación
de la conanza de los turistas, tiene la coordinación y concertación de estas medidas en torno a criterios
comunes proporcionados por la UE.
2.2 Desplazamientos esenciales y no esenciales en el contexto de la pandemia
La necesidad de denir un enfoque común europeo frente a la COVID-19 motivó la videoconferencia de
los miembros del Consejo Europeo de 10 de marzo de 2020. Las conclusiones del presidente del Consejo
Europeo, tras esta reunión, destacan la voluntad de cooperar y de adoptar un enfoque europeo común, así como
el establecimiento de consultas diarias entre los ministros de sanidad y de interior de los Estados miembros
para garantizar la coordinación adecuada y unas orientaciones comunes. Con ese objetivo, el 16 de marzo de
2020 la Comisión publicó una primera comunicación sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales
a la UE debido a la expansión de la COVID-19.21
La Comisión entiende que, pese a que la OMS no considera “las restricciones de viaje la forma más ecaz de
atajar una pandemia”, la rápida difusión del virus exige “que la UE y los Estados miembros adopten medidas
urgentes, inmediatas y concertadas” (COM(2020) 115 nal). Aunque esta posición supone un giro copernicano
respecto de su valoración anterior de estas restricciones y evidencia que no las considera contrarias al derecho
de la Unión (Martín Martínez, 2020, pp. 321-327),22 destaca la voluntad de promover la coordinación entre
los Estados del espacio Schengen con el objetivo de dibujar un perímetro de seguridad en las fronteras
exteriores para poder reducir las restricciones interiores, que afectan muy negativamente al mercado único. En
el contexto de la pandemia, la Comisión valora la situación excepcional y opta por potenciar sus competencias
de coordinación para proteger la salud (Ponte Iglesias, 2020, pp. 350-354), de acuerdo con su papel de
supervisión y de guardiana de los tratados (Martín Martínez, 2020, p. 325).
19 Se impuso connamiento obligatorio en Austria, Bélgica, Chipre, Chequia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
Polonia, Rumanía, Eslovenia, España y Reino Unido por períodos que oscilan desde principios o mediados de marzo hasta abril o
mayo de 2020. Véanse los datos en la web del CEPCE.
Resultan interesantes las conclusiones de las reuniones del Comité de Seguridad Sanitaria de la UE en enero y febrero de 2020. El 17
de enero, los Estados miembros que tenían vuelos directos con Wuhan, región identicada como origen del virus, calicaban estos
viajes de riesgo bajo y solo trataban de detectar y aislar a aquellos viajeros que presentaran síntomas. Cinco días después, el 22 de
enero, el riesgo aumentaba a moderado, se recomendaba no viajar a Wuhan si no era esencial y se aplicaban mayores controles a los
viajeros. Finalmente, el de febrero, el Comité se refería ya a la necesidad de compartir información sobre las restricciones de viaje
que adoptaran los Estados miembros. El Comité de Seguridad Sanitaria es el órgano de coordinación entre la Comisión Europea y los
Estados miembros ante situaciones que supongan amenazas transfronterizas graves para la salud (artículos 4, 11 y 17 de la Decisión
1802/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, sobre las amenazas transfronterizas graves para la
salud y por la que se deroga la Decisión 2119/98/CE, DOUE L, núm. 293, 05.11.2013, pp. 1-15).
20 Comunicación de la Comisión sobre la evaluación de la aplicación de la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE
(COM(2020) 148 nal, 08.04.2020).
21 Comunicación de la Comisión sobre restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE (COM(2020) 115 nal, 16.03.2020).
22 Según destaca Martín Martínez (2020), el Parlamento ha sido mucho más crítico.
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A partir de la distinción general entre desplazamientos esenciales y no esenciales, se denen los tipos de
restricciones que pueden adoptarse, a quién van dirigidas y cuándo pueden aplicarse. Se congura así un
marco de concertación europeo de las medidas que los Estados adoptarán.23 Por un lado, no puede impedirse
en ningún caso que las personas regresen a su hogar. Este derecho se extiende tanto a los ciudadanos europeos
como a los nacionales de los Estados del espacio Schengen, sus familiares y todos aquellos que tengan derecho
de residencia o visados nacionales de larga duración (COM(2020) 115 nal). Por otro lado, la Comisión
identica una serie de supuestos de hecho en los que no deben aplicarse las restricciones porque se trata de
desplazamientos que cumplen “una función o necesidad esenciales”. Dentro de esta categoría se incluyen,
entre otros, los pasajeros en tránsito (COM(2020) 115 nal). Finalmente, el resto de los desplazamientos, por
exclusión, se consideran no esenciales y pueden ser limitados o incluso prohibidos temporalmente.
En relación con el turismo, cabe hacer dos consideraciones. La primera es la referencia a pasajeros en tránsito,
que permite el paso a turistas cuyo destino nal no sea el territorio UE+, aunque con carácter general estos
pasajeros se incluyan en los desplazamientos no esenciales. La segunda es que el derecho a desplazarse para
regresar al hogar facilita la vuelta de los turistas afectados por el cierre de fronteras. Las Directrices sobre
medidas de gestión de fronteras, aprobadas por el Consejo Europeo el 17 de marzo de 2020, siguen la posición
de la Comisión y se acompañan de una declaración conjunta de los jefes de Estado o Gobierno sobre “la
necesidad de intensicar los esfuerzos por garantizar que los ciudadanos de la UE bloqueados en terceros
países que deseen regresar a sus países de origen puedan hacerlo”.
Para coordinar las medidas que se deben aplicar en estos casos, la Comisión publicó una nueva comunicación
relativa a las Directrices sobre la aplicación de la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE, sobre
la facilitación del régimen de tránsito para la repatriación de los ciudadanos de la UE y sobre sus efectos en la
política de visados (DOUE C, núm. 102, 30.03.2020, pp. 12-14). Se trata de unas directrices bastante detalladas
cuyo objetivo es “ofrecer asesoramiento e instrucciones prácticas para aplicar las medidas adoptadas por los
Estados”. En relación con los turistas, interesa destacar que, primero, se reitera el deber de autorizar el cruce
de las fronteras exteriores para aquellas personas que regresen a su casa (ya sean nacionales o residentes en
un Estado miembro, un Estado del espacio Schengen o un tercer Estado de los referidos en las directrices);24
segundo, se permite establecer controles sanitarios para la entrada y salida del territorio e imponer períodos
de cuarentena de hasta catorce días;25 y, tercero, se insiste en la obligación de informar a los viajeros sobre
las medidas existentes y los requisitos que se les van a exigir en el desplazamiento.
Otra iniciativa importante en relación con la entrada de turistas son las Directrices de la Comisión relativas
a la protección de la salud, la repatriación y las disposiciones de viaje de la gente de mar, los pasajeros
y otras personas que se encuentran a bordo de buques (DOUE C, núm. 119, 14.04.2020, pp. 1-8). Estas
afectaban a todas las personas que se encontraban a bordo de cruceros, tanto pasaje como trabajadores, fueran
o no nacionales de un Estado miembro, y hubieran sido o no desembarcados en el territorio de la UE. La
interrupción temporal de actividad de las empresas de cruceros hace urgente que puedan regresar a su hogar,
siempre que se encuentren bien de salud. Tanto el operador del servicio como los Estados miembros deben
facilitar el ejercicio de este derecho. Las Directrices indican que la responsabilidad principal corresponde
al Estado de bandera del buque, pero también se prevé que los Estados miembros deben asistir a los buques
que enarbolan banderas de terceros Estados, a los que deben permitir atracar y desembarcar al pasaje y la
tripulación, estableciendo los controles y las medidas sanitarias que correspondan. En particular, se prevé
que deben facilitar el regreso de estas personas a su hogar y, por tanto, permitir el atraque, el desembarque de
pasajeros, los controles y el tratamiento médico, además de, si se requiere, la extensión de visados.26
23 La Comunicación se dene como una recomendación de la Comisión al Consejo Europeo al objeto de facilitar la coordinación
entre los jefes de Estado y de Gobierno del espacio Schengen.
24 Por ejemplo, San Marino, Andorra, Mónaco y el Vaticano.
25 También se reere a la posibilidad de imponer los controles previstos en la sección III de las Directrices sobre medidas de gestión
de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales (DOUE C, núm. 861,
16.03.2020, pp. 1-4).
26 Párrafos 6 a 10 de las directrices (DOUE C, núm. 119, 14.04.2020, pp. 1-8). Se superaba así la situación creada por la ya
citada Orden CM/216/2020, de 12 de marzo, de lo que se beneciaron los turistas del Costa Deliziosa, por ejemplo, que pudieron
desembarcar en Barcelona el 20 de abril de 2020. Véase la noticia en La Vanguardia.
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En el caso de que las personas se encuentren en un tercer Estado, las Directrices prevén que pueda activarse
“el Mecanismo de Protección Civil de la Unión como último recurso […] para la repatriación” (DOUE C,
núm. 119, 14.04.2020, pp. 1-8). De hecho, el Mecanismo de Protección Civil de la UE, con la colaboración del
Centro de Coordinación de Respuesta a Emergencias, repatrió a más de cien mil personas desde el territorio de
terceros Estados en aviones etados entre enero y julio de 2020.27 Esta acción constituye, según la Comisión
Europea, un ejemplo de “coordinación y solidaridad entre Estados miembros”.28
La proximidad de la campaña turística de verano de 2020 lleva a la Comisión a señalar la necesidad de
restablecer “los servicios de transporte, la conectividad y la libre circulación en cuanto la situación sanitaria
lo permita, también con vistas a planicar los viajes ligados a las vacaciones de verano” (DOUE C, núm.
126, 17.04.2020, pp. 12-27). El levantamiento de las restricciones se presenta como un proceso coordinado
y gradual, que afecta primero a las fronteras entre los Estados miembros y luego a las fronteras exteriores.
Con todo, dentro del territorio de la UE, las actividades relacionadas directamente con el turismo, como la
restauración y aquellas que conllevan grandes concentraciones de personas, como los festivales o conciertos,
se identican como actividades en las que quizás sea necesario mantener restricciones, como limitación de
aforo u horario restringido (DOUE C, núm. 126, 17.04.2020, pp. 12-27).
En esta dirección, la Comunicación de la Comisión sobre orientaciones de la UE para la reanudación progresiva
de los servicios turísticos y para los protocolos sanitarios en los establecimientos de hostelería – COVID-19,
recomienda que se tomen, entre otras, medidas para “garantizar que se mantiene un distanciamiento físico
en las zonas comunes”, “jar un número máximo de clientes en cada instalación común”, considerar la
“posibilidad de asignar franjas horarias” y establecer la obligación de posponer “la celebración de actos a
mayor escala como, por ejemplo, conciertos”.29 La UE carece de competencia normativa o de ordenación en
turismo (Fernández Rodríguez y Lora-Tamayo Vallvé, 2016, p. 1130), y “corresponde a los Estados miembros
determinar el grado de protección de la salud pública que pretenden garantizar y la manera de alcanzarlo”.30
No obstante, estas orientaciones, al igual que el resto de las directrices y comunicaciones citados, pueden
tener un valor interpretativo del derecho de la UE aplicable en el marco de la libre prestación de servicios o
la libertad de establecimiento (Medina, 2011, pp. 280-293 y 315).31
Las restricciones a los viajes no esenciales desde fuera del territorio UE+ se exibilizan también a partir
del 30 de junio de 2020. Estas se habían planteado, en un primer momento, por un plazo de 30 días, que la
Comisión Europea recomendó ampliar en sucesivas comunicaciones.32 La recomendación del Consejo de
levantar progresivamente estas restricciones evidencia la voluntad de mantener una estrecha coordinación y es
paralela a la que se establece en relación con los desplazamientos dentro de la UE, adaptándose a la evolución
de la pandemia y los avances en la campaña de vacunación.33
27 Esta acción no solo beneció a ciudadanos europeos y familiares, sino también a ciudadanos nacionales de otros Estados, como
Serbia, Macedonia del Norte, Montenegro y Turquía, que también participan en el Mecanismo.
28 Comunicación de la Comisión sobre una hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la
COVID-19 (DOUE C, núm. 126, 17.04.2020, pp. 12-27).
29 Párrafo 27.h de la Comunicación de la Comisión sobre orientaciones de la UE para la reanudación progresiva de los servicios
turísticos y para los protocolos sanitarios en los establecimientos de hostelería ― COVID-19 (DOUE C, núm. 169, 15.05.2020, pp.
1-16).
30 Sentencia C-539/11 del TJUE, de 26 de septiembre de 2013, de Ottica New Line di Accardi Vincenzo contra Comune di
Campobello di Mazara (ECLI:EU:C:2013:591).
31 La propia Comisión vincula estas orientaciones con el progresivo levantamiento de las restricciones y señala que se trata de
denir “un marco común objetivo y no discriminatorio para los ciudadanos, las autoridades públicas, las empresas y las partes
interesadas que trabajan en el sector turístico, con miras al restablecimiento gradual de los servicios turísticos” (Comunicación de
la Comisión COVID-19: Orientaciones de la UE para la reanudación progresiva de los servicios turísticos y para los protocolos
sanitarios en los establecimientos de hostelería, C(2020) 3251 nal, 13.05.2020, párrafo 6).
32 Comunicación de la Comisión sobre la evaluación de la aplicación de la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE
(COM(2020) 148 nal, 08.04.2020); Comunicación sobre la segunda evaluación de la aplicación de la restricción temporal de los
viajes no esenciales a la UE (COM(2020) 222 nal, 08.05.2020), y Comunicación sobre la tercera evaluación de la aplicación de la
restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE (COM(2020) 399 nal, 11.06.2020).
33 Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo, de 30 de junio de 2020, sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a
la UE y el posible levantamiento de dicha restricción, (DOUE LI, núm. 208/1, 01.07.2020, pp. 1-7). Todas estas recomendaciones se
fundamentan en el artículo 77 y 292 del TFUE.
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3 Coordinación y criterios comunes para la evaluación del riesgo en la denición de las
restricciones a la circulación de turistas
Aunque las dicultades para avanzar en el proceso de integración europea evidencian que no se trata de un
proceso automático, la solidaridad europea y las medidas que en ella se fundamentan son la respuesta más
ecaz a la mayoría de los retos que enfrentan los Estados miembros. En el caso de la crisis provocada por
la pandemia de la COVID-19, una vez más, “las medidas unilaterales, no coordinadas, basadas únicamente
en circunstancias nacionales y pensadas exclusivamente en términos de sus efectos nacionales se derrumban
rápidamente porque se ven sobrepasadas por los acontecimientos” (Lisa, 2020). La UE no reaccionó con la
ecacia necesaria, pero progresivamente ha logrado establecer un marco normativo común que, como indicaba
el Parlamento Europeo, es fundamental en la estrategia de la Unión para un turismo sostenible.34
El impacto de la pandemia en el turismo ha sido señalado como una oportunidad para su redenición sobre
parámetros de mayor sostenibilidad y responsabilidad (Tremblay-Huet, 2020; Rivera García y Pastor Ruiz,
2020). La duración e intensidad de la crisis ha situado en primer plano, no obstante, la preocupación por
recuperar la actividad y la movilidad internacional de los turistas. Estas son claramente prioridades de la
función de coordinación de la UE, que busca el equilibrio con la protección de la salud en la consecución de
un turismo seguro.
Junto con las comunicaciones y directrices de la Comisión, el Consejo dene un enfoque coordinado de la
restricción a la libre circulación por medio de recomendaciones que se han ido actualizando desde octubre
de 2020 (Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo).35 Este enfoque coordinado tiende a reducir las
restricciones, a la vez que clarica y facilita el acceso a la información, lo que es fundamental para la
movilidad de los turistas. Igualmente, la UE ha conseguido aprobar sistemas conjuntos para el rastreo de los
contactos de personas contagiadas y un pasaporte COVID digital, válido en todo su territorio, que permite a
las autoridades nacionales competentes tener acceso rápido a información relativa al estado de vacunación, la
recuperación de la enfermedad o el resultado de una prueba diagnóstica de su titular. La UE ha sido pionera en
el establecimiento de este marco conjunto y coordinado de medidas, imprescindible para reactivar el turismo
internacional salvaguardando la salud (OCDE, 2021).
3.1 Un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia
Aunque los esfuerzos de la UE para coordinar las medidas restrictivas de la libre circulación de personas en la
pandemia han sido constantes casi desde su inicio, no fue hasta octubre de 2020 que se logró denir un enfoque
coordinado. Este tiene un triple objetivo: primero, superar la unilateralidad en la adopción de las restricciones
para tratar de garantizar la proporcionalidad y la no discriminación; segundo, minimizar su impacto social y
económico salvaguardando la protección de la salud pública; y, tercero, garantizar el acceso a la información
para mejorar la previsibilidad y la seguridad jurídica (Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo).
El fundamento jurídico del enfoque coordinado son los artículos 21.2, 168.6 y 292 del TFUE, esto es, la
competencia del Consejo para facilitar el ejercicio del derecho a la libre circulación de los ciudadanos europeos
y para hacer recomendaciones en materia de salud pública. El objetivo no es facilitar que los Estados adopten
restricciones, sino reducir sus efectos negativos destacando su excepcionalidad. Constituye un marco general
para garantizar la proporcionalidad y la necesidad de las medidas nacionales adoptadas, que la Comisión
vincula explícitamente al propósito de “volver a encauzar el ecosistema turístico”.36
En la denición del enfoque coordinado podemos distinguir dos etapas. De octubre de 2020 a enero de 2022,
el enfoque se basa en unos criterios comunes que, a partir de unos índices de referencia,37 permiten establecer
34 Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2021, sobre la denición de una estrategia de la Unión en materia de
turismo sostenible (DOUE C, núm. 494, 08.12.2021). Esta resolución sí se fundamenta sobre el artículo 195 del TFUE.
35 Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre
circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19 (DOUE L, núm. 337, 14.10.2020, pp. 3-9).
36 Comunicación de la Comisión COVID-19 por un enfoque gradual y coordinado de la restauración de la libertad de circulación y
del levantamiento de los controles en las fronteras interiores (C(2020) 3250 nal, 13.05.2020).
37 El punto 8 de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo identica tres criterios: índice acumulado de noticación de casos
de COVID-19 en los últimos catorce días, índice de resultados positivos de las pruebas y tasa de pruebas.
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 65, 2022 122
y comparar el riesgo de la situación epidemiológica existente en cada momento en las diferentes regiones
del territorio UE+, clasicadas por colores en unos mapas publicados semanalmente por el CEPCE.38 Se
prioriza, pues, nalmente, la comparación de la situación epidemiológica en el origen y destino frente al cierre
total. A partir del 1 de febrero de 2022, se sustituye este enfoque territorial por un enfoque personal, esto es,
basado en las características de la persona que se desplaza y su riesgo epidemiológico potencial.39 Con la
campaña de vacunación plenamente desarrollada en la Unión, más experiencia en la gestión de la pandemia
y un mayor conocimiento del virus, se recurre al certicado COVID digital o, en el caso de las personas que
no lo tengan, a mecanismos alternativos, como la aportación de pruebas diagnósticas negativas sin que, a
priori, puedan establecerse distinciones por razón de nacionalidad o entre Estados miembros (considerando
25 y puntos 4 a 6 de la Recomendación (UE) 2022/107).40 Los criterios comunes y los mapas siguen siendo
relevantes para conocer la evolución de la pandemia y la conveniencia de adoptar medidas adicionales, pero
ya no son el fundamento para el levantamiento o establecimiento de restricciones (considerandos 29, 30 y 32
de la Recomendación (UE) 2022/107).
El enfoque coordinado se complementa con otras medidas, como el enfoque común de la UE respecto del
aislamiento de los pacientes de COVID-19, la cuarentena de los contactos y los viajeros (Comisión Europea,
2021), el marco común para el uso y la validación de las pruebas rápidas de antígenos, y el reconocimiento
mutuo de los resultados de las pruebas diagnósticas de la COVID-19 en la UE.41
En relación con la movilidad de turistas, interesa destacar que los Estados pueden desaconsejar los
desplazamientos no esenciales a las zonas de alta incidencia, pero no imponer restricciones por razón de salud
pública basadas en la pandemia a personas vacunadas o con prueba diagnóstica negativa. Solo para controlar
situaciones de riesgo grave para la salud pública, se podrá recurrir al denominado freno de emergencia, que
posibilita exigir medidas de control adicionales a todos los viajeros procedentes de zonas de alto riesgo
aunque dispongan de certicado COVID.42 También tiene especial interés para el turismo la importancia que
se reconoce a facilitar el acceso a la información sobre las condiciones y los requisitos para viajar, en especial,
cada vez que se modiquen las medidas en respuesta a los cambios de la situación epidemiológica (puntos 29
a 31 de la Recomendación (UE) 2020/1475 y considerando 39 de la Recomendación (UE) 2022/107). Este
es un punto básico para el turismo por la disparidad de medidas que, incluso dentro del enfoque coordinado,
pueden adoptar los Estados. Con este objetivo, el Consejo destaca la utilidad del portal Re-open EU como
plataforma común de información.
El enfoque coordinado para los desplazamientos dentro del territorio UE+ ha facilitado también la
exibilización de las restricciones en el cruce de las fronteras exteriores de la Unión. Como señala la Comisión,
este proceso es también coordinado y gradual, lo que permite llegar a acuerdos sobre los desplazamientos
exentos de control y sobre los controles que se van a mantener y en qué supuestos (COM(2020) 399 nal).
Se pactan criterios comunes para identicar la situación epidemiológica en los terceros Estados y se levantan
38 La cartografía de las zonas de riesgo se describe en el punto 10 de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, en el que se
clasican los territorios en verde, naranja y rojo en función de la incidencia de la pandemia. El gris identica las zonas en las que
no se dispone de datos. En febrero de 2021, se añadió una nueva categoría de color rojo oscuro para adaptar el enfoque a las nuevas
variantes del SARS-CoV-2 en la Recomendación (UE) 2021/119 del Consejo, de 1 de febrero de 2021, por la que se modica la
Recomendación (UE) 2020/1475 sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de
COVID-19 (DOUE L, núm. 36, 02.02.2021, pp. 1-6).
39 Recomendación (UE) 2022/107 del Consejo, de 25 de enero de 2022, sobre un enfoque coordinado para facilitar la libre
circulación segura durante la pandemia de COVID-19 y por la que se sustituye la Recomendación (UE) 2020/1475 (DOUE L, núm.
18, 27.01.2022, pp. 110-123).
40 Deberían superarse así situaciones como la presentada por H. G., de nacionalidad austriaca, en su petición al Parlamento Europeo,
núm. 0978/2020, sobre las supuestas restricciones a la libertad de circulación impuestas por Eslovenia, 02.09.2021.
41 Recomendación del Consejo relativa a un marco común para el uso y la validación de las pruebas rápidas de antígenos y el
reconocimiento mutuo de los resultados de las pruebas diagnósticas de la COVID-19 en la UE, de 21 de enero de 2021 (DOUE C,
núm. 24, 22.01.2021, pp. 1-5).
42 El freno de emergencia se creó en el contexto de la exibilización de medidas a inicios de la campaña de verano de 2021:
Conclusiones del Consejo Europeo de 25 de mayo de 2021 y Recomendación (UE) 2021/961 del Consejo, de 14 de junio de 2021,
por la que se modica la Recomendación (UE) 2020/1475, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en
respuesta a la pandemia de COVID-19 (DOUE L, núm. 213, 16.06.2021, pp. 1-11).
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progresivamente las restricciones a partir de una lista que el Consejo revisa cada dos semanas.43 En todo
caso, las restricciones en el cruce de fronteras exteriores no afectan a las personas que pueden circular ya
libremente dentro del territorio UE+, salvo que se exijan también a los nacionales del Estado (apartados
1 a 5 de la Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo). La mejora en la situación epidemiológica y la
cooperación internacional en el reconocimiento de certicados COVID han permitido seguir avanzando en
la exibilización de las restricciones, que, desde marzo de 2022, deben tener en cuenta también la situación
individual de cada viajero.44
Como se ha facilitado la eliminación de restricciones e incrementado la conanza en la seguridad de los
viajes dentro y fuera de la UE, todas estas medidas han tenido un impacto muy positivo en el turismo. Pese
a la diversidad que persiste en las condiciones de viaje, la UE constituye la región que mejor recupera las
llegadas internacionales de turistas (OMT, 2022).
3.2 La coordinación de medidas basadas en datos personales del turista: especial referencia al
certicado COVID digital
El formulario de salud pública para localizar a los pasajeros (passenger locator card, PLC) digital fue una
de las primeras iniciativas activadas en 2020 para la recuperación del turismo.45 Su digitalización facilitó
utilizarlo en el contexto de la pandemia. Este documento permite acceder a datos sobre el estado de salud del
titular y su localización. Esta medida, junto con el cumplimiento de determinados requisitos sanitarios que
evidenciaran una situación controlada de la pandemia en el destino, constituyeron la base del programa piloto
de apertura de corredores turísticos seguros que promovió el Gobierno de España en junio de 2020.46 Aunque
esta iniciativa no generó consenso,47 los mecanismos para permitir el control y rastreo de las personas que
entran en el territorio sí han sido una medida implantada en algunos Estados miembros48 que se consagra en la
recomendación sobre el enfoque coordinado de 2022 (puntos 27 y 28 de la Recomendación (UE) 2022/107).
Las aplicaciones móviles para facilitar el rastreo de personas contagiadas de COVID-19 y sus contactos han
sido también iniciativas promovidas por la Comisión Europea.49 Ciertamente, estos sistemas no se dirigen
a controlar el cruce de fronteras, sino en general toda circulación de personas. No obstante, como señala la
propia Comisión, “a medida que se reanuden los desplazamientos en la Unión […] los turistas podrán utilizar
las aplicaciones de rastreo de contactos en su benecio” (COM(2020) 550 nal). La incidencia práctica de
43 Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo, de 30 de junio de 2020, sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la
UE y el posible levantamiento de dicha restricción, (DOUE L, núm. 208, 01.07.2020, pp. 1-7). La lista de los Estados se publica en
la página COVID-19: viajes a la UE, del Consejo Europeo, y en la página Re-open EU, de la Unión Europea.
44 Recomendación (UE) 2022/290 del Consejo, de 22 de febrero de 2022, por la que se modica la Recomendación (UE) 2020/912
sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción (DOUE L, núm. 43,
24.02.2022, pp. 79-83).
45 Este formulario gura en el apéndice 13 del Anexo 9 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Organización de Aviación
Civil Internacional, 2017).
46 Orden SND/518/2020, de 11 de junio, por la que se regula la autorización de un programa piloto de apertura de corredores
turísticos seguros en la Comunidad Autónomas de Illes Balears mediante el levantamiento parcial de los controles temporales en
las fronteras interiores establecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 165,
12.06.2020, pp. 39566-39571).
47 Pregunta escrita a la Comisión por la eurodiputada Laura Ferrara, “not to the introduction of ‘unfair’ European tourist corridors”,
de 18 de mayo de 2020, y respuesta de la Comisión de 4 de septiembre de 2020 (ref. E-003059/2020), en el sentido de que la
Comisión no consideraba los corredores turísticos como una medida contraria a la libre competencia en el mercado único.
48 Italia, Malta y Eslovenia, por ejemplo, utilizan el Formulario Digital de Localización de Pasajeros. España desarrolló un sistema
propio denominado Spain Travel Health-SpTH, de acuerdo con el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan
medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la nalización de la vigencia del estado de alarma
declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de
infecciones causadas por el SARS-CoV-2 (BOE, núm. 107, 05.05.2021, pp. 53407-53431).
49 Recomendación (UE) 2020/518 de la Comisión, de 8 de abril de 2020, relativa a un conjunto de instrumentos comunes de la
Unión para la utilización de la tecnología y los datos a n de combatir y superar la crisis de la COVID-19, en particular por lo que
respecta a las aplicaciones móviles y a la utilización de datos de movilidad anonimizados (DOUE L, núm. 114, 14.04.2020, pp. 7-15).
Para coordinar su desarrollo e implementación, los Estados miembros y la Comisión acordaron unos elementos comunes y unas
directrices de interoperabilidad: eHealth Network Mobile applications to support contact tracing in the EU’s ght against COVID-19
Common EU Toolbox for Member States Version 1.0, 15.04.2020, y eHealth Network Interoperability guidelines for approved
contact tracing mobile applications in the EU, 13.05.2020.
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este tipo de medidas se ve condicionada por dos factores. Primero, el derecho a la intimidad y las normas de
protección de datos someten la utilización de estas aplicaciones móviles a la iniciativa y el consentimiento
de los propios ciudadanos, pero cabe imponer su uso en determinadas circunstancias. La Comisión sugiere
que se pueden:
Utilizar soluciones digitales para planicar y gestionar el ujo de turistas; por ejemplo, con respecto al
número máximo global de pernoctaciones en una determinada región, el número máximo de visitantes
en sitios del patrimonio cultural o la planicación del tiempo para quienes tienen la intención de visitar
un museo o disfrutar de una cena en un restaurante. (COM(2020) 550 nal)
La utilidad de estas aplicaciones podría superar el contexto de pandemia, al constituir un posible instrumento
de gobernanza de un turismo sostenible y responsable, siempre que su implantación sea compatible con el
respeto de los derechos fundamentales.50 Segundo, es preciso garantizar su interoperabilidad “para que la
aplicación avise a los usuarios en cualquier lugar de Europa” (COM(2020) 550 nal). Casi todos los Estados
miembros de la UE han desarrollado instrumentos de este tipo.51
En este contexto, el inicio de la campaña de vacunación en la UE suscitó la propuesta de crear un certicado
de vacunación digital como instrumento para facilitar la libre circulación de personas. El Consejo Europeo, de
febrero de 2021, concluyó que era necesario “un enfoque común de certicados de vacunación” para superar
los problemas derivados de la exibilización de restricciones a raíz de la aplicación del enfoque coordinado
(Declaración de los miembros del Consejo de 26 de febrero de 2021, SN 2/21). La condicionalidad de los
desplazamientos a la aportación de prueba diagnóstica negativa o a que se hubiera superado la enfermedad
generó una gran diversidad de documentos cuya autenticidad era difícil de comprobar. La adopción de un
certicado COVID común solucionaría este problema, pero se trataba de una medida de gran complejidad. Por
un lado, el certicado debía desplegar sus efectos jurídicos ante diferentes autoridades nacionales. Como había
destacado el Comité Mundial de Crisis para el Turismo, en enero de 2021, un documento de este tipo requiere
pactar sus características, la información que debe incluir y la estandarización de su aplicación, de forma que
pueda convertirse en un instrumento útil para el turismo internacional.52 Por otro lado, su utilización práctica
también suscita debates porque afecta a derechos fundamentales, como el derecho a la libre circulación, el
derecho a la protección de datos personales y el derecho a la no discriminación.
En respuesta a estos retos, sobre la base jurídica del artículo 21 del TFUE, el Reglamento (UE) 2021/953
establece “un marco para la expedición, vericación y aceptación de certicados COVID-19 interoperables
de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación”.53 El certicado COVID digital no se reere, pues,
únicamente a la vacunación, sino que abarca tres tipos de documentos: los certicados de vacunación, los
certicados de prueba diagnóstica negativa y los certicados de recuperación. El certicado es, por tanto,
accesible para cualquier ciudadano, aporta información relevante para facilitar la libre circulación de su titular54
50 La Comisión arma que “el turismo puede beneciarse de la transición digital, ofreciendo nuevos modos de gestionar los ujos de
viajes y de turistas, nuevas oportunidades y más posibilidades de elección, así como un uso más eciente de unos recursos escasos”,
y se compromete a organizar, “tan pronto como las circunstancias sanitarias lo permitan, una convención europea de turismo”
(COM(2020) 550 nal).
51 La lista de aplicaciones móviles de contacto está disponible en la página Aplicaciones móviles de rastreo de contactos en los
Estados miembros de la UE, de la Comisión Europea. Desde la perspectiva de la libertad de circulación entre Estado miembros, cabe
destacar la Decisión de ejecución (UE) 2020/1023 de la Comisión, de 15 de julio de 2020, que modica la Decisión de Ejecución
(UE) 2019/1765 en lo concerniente al intercambio transfronterizo de datos entre las aplicaciones móviles nacionales de rastreo de
contactos y advertencia para combatir la pandemia de COVID-1 (DOUE L, núm. 227, 16.07.2020, pp. 1-9).
52 Conclusiones disponibles en el documento Octava reunión del Comité Mundial de Crisis para el Turismo.
53 Artículo 1 del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2021, relativo a un marco
para la expedición, vericación y aceptación de certicados COVID-19 interoperables de vacunación, de prueba diagnóstica y de
recuperación (certicado COVID digital de la UE) a n de facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19 (DOUE L,
núm. 211, 15.06.2021, pp. 1-22). Véase también el Reglamento (UE) 2021/954 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio
de 2021, relativo a un marco para la expedición, vericación y aceptación de certicados COVID-19 interoperables de vacunación,
de prueba diagnóstica y de recuperación con respecto a los nacionales de terceros países que se encuentren o residan legalmente en
los territorios de los Estados miembros durante la pandemia de COVID-19 (DOUE L, núm. 211, 15.06.2021, pp. 1-22).
54 Como señalaba el Tribunal Supremo español, el pasaporte COVID afecta al derecho a la igualdad, porque, por motivos médicos,
no todos los ciudadanos pueden vacunarse, pero esta circunstancia se supera por la posibilidad de utilizar el certicado de prueba
diagnóstica negativa. El certicado afecta también al derecho a la intimidad y el derecho a la protección de datos. No obstante,
Laura Huici Sancho
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y se somete, además, al cumplimiento del Reglamento (UE) 2016/678, sobre protección de datos (artículo 10
del Reglamento (UE) 2021/953).
El acuerdo sobre el certicado COVID digital ha sido posible gracias a la existencia de un sistema europeo
de autorización de medicamentos que ha facilitado un procedimiento común para la aprobación de las
vacunas.55 También ha sido fundamental la estrecha coordinación desarrollada en torno a los procedimientos
de diagnóstico de la enfermedad,56 así como la aplicación de las normas de derecho de la UE vigentes en la
materia.57
En el certicado de vacunación se hace constar qué vacuna se ha recibido, cuántas dosis y en qué fechas
(artículo 5 del Reglamento (UE) 2021/953). El certicado de prueba diagnóstica negativa puede emitirse si se
ha utilizado tanto una prueba de amplicación de ácido nucleico (NAAT) como pruebas rápidas de antígenos
incluidas en la lista que reconoce la UE (artículo 3.1.b del Reglamento (UE) 2021/953).58 Todas estas pruebas
sirven siempre que sean realizadas por “profesionales sanitarios o personal cualicado para la realización de
las pruebas en el Estado miembro que expide el certicado” (artículo 1.b del Reglamento (UE) 2021/953).
No caben, pues, las pruebas de autodiagnóstico.
La emisión del certicado de recuperación es más estricta en relación con el tipo de pruebas de diagnóstico
positivo. Para este certicado, únicamente se admiten las pruebas NAAT, no el diagnóstico con las denominadas
pruebas rápidas. Los Estados que han seguido la recomendación de la Comisión en el sentido de que, si la
situación epidemiológica lo requería, este tipo de pruebas eran sucientes para desarrollar una política de
diagnóstico ecaz y para facilitar el seguimiento y rastreo de contactos59 se encuentran ahora con disfunciones
en la aplicación del certicado COVID digital. Las personas no diagnosticadas con pruebas NAAT no pueden
acceder al certicado de recuperación (Huici Sancho, 2021).60
El primer informe de la Comisión sobre la aplicación del certicado COVID digital destaca que su “despliegue
permitió […] que el sector europeo de viajes abriera a tiempo para el verano de 2021”.61 Ciertamente, sus
efectos prácticos dependen en última instancia de su utilización por los Estados en un momento en que la
pandemia evoluciona con nuevas variantes del virus y la tendencia hacia un tratamiento epidémico de la
COVID-19. No obstante, como se ha advertido, este instrumento está en la base del enfoque coordinado
actualizado en 2022 y es bien valorado no solo por la UE, sino internacionalmente para la recuperación segura
y sostenible de los viajes (COM(2021) 649 nal).
la limitación de estos derechos se confronta con la protección del derecho a la vida y a la integridad física en el contexto de la
pandemia causada por la COVID-19. En este sentido, el Tribunal avaló la medida adoptada por la Junta de Galicia de exigir la
presentación del certicado COVID digital para acceder a locales de ocio, por considerar que, aunque supone una restricción de
derechos fundamentales, se justica sucientemente que es una medida idónea, necesaria y proporcional (STS de 14 de septiembre
de 2021, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, sentencia núm. 1112/2021).
55 Reglamento (UE) 726/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos
comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos y por el que se crea la Agencia Europea del medicamento (DOUE
L, núm. 136, 30.04.2004, pp. 1-33), y Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2001,
por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DOUE L, núm. 311, 28.11.2011, pp. 67-128).
56 El 15 de abril de 2020 la Comisión aprobó una Comunicación de orientación sobre las pruebas para diagnóstico in vitro de
la COVID-19 y su funcionamiento (DOUE C, núm. 122, 15.04.2020, pp. 1-7), a la que han seguido otras comunicaciones y
recomendaciones.
57 Directiva 98/79/CE y Reglamento (UE) 2017/746, sobre los productos sanitarios para diagnóstico in vitro (DOUE L, núm. 331,
07.12.1998, pp. 1-37, y DOUE L, núm. 117, 05.05.2017, pp. 176-332).
58 El Comité de Seguridad Sanitaria aprobó el documento EU health preparedness: A common list of COVID-19 rapid antigen
tests and a common standardised set of data to be included in COVID-19 test result certicates el 17 de febrero de 2021 y lo va
actualizando periódicamente.
59 Recomendación (UE) 2020/1743 de la Comisión, de 18 de noviembre de 2020, relativa a la utilización de pruebas rápidas de
antígenos para el diagnóstico de la infección por el SARS-CoV-2 (DOUE L, núm. 392, 23.11.2020, pp. 63-68).
60 Este problema afecta a varias comunidades autónomas que, como Cataluña, han utilizado ampliamente estas pruebas como único
medio de diagnóstico de la enfermedad en distintos momentos de la pandemia.
61 Informe de la Comisión de conformidad con el artículo 16.1, del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativo a un marco para la expedición, vericación y aceptación de certicados COVID-19 interoperables de vacunación,
de prueba diagnóstica y de recuperación (certicado COVID digital de la UE) a n de facilitar la libre circulación durante la
pandemia de COVID-19 (COM(2021) 649 nal, 18.10.2021).
Laura Huici Sancho
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4 Conclusiones
El restablecimiento de la conanza en la seguridad de viajar ha sido y es uno de los principales retos para
reactivar el turismo, tras la práctica completa suspensión de esta actividad por el impacto de las medidas
adoptadas para frenar la pandemia. En este objetivo, la UE ha actuado sobre la base de sus competencias
relativas a la libre circulación de personas y en materia de salud pública sin recurrir al título competencial
sobre turismo.
Las restricciones a la entrada y circulación de turistas en la UE han sido muy utilizadas durante la pandemia,
al considerarse que la limitación de la movilidad de personas es un instrumento efectivo para controlarla.
Hasta ahora la UE ha optado por no cuestionar la legalidad de las restricciones adoptadas por los Estados
miembros y asumir una función de coordinación de los criterios y el tipo de medidas que estos pueden adoptar,
tratando de garantizar la proporcionalidad y la no discriminación por razón de la nacionalidad. Con ello, se han
desarrollado las capacidades de acción de la UE en situación de pandemia. Estas capacidades se mantienen,
no obstante, en tensión con la competencia de los Estados miembros para adoptar restricciones partiendo de
la excepción por razón de salud pública.
Los instrumentos utilizados han sido fundamentalmente normas de soft-law (comunicaciones, directrices,
orientaciones y recomendaciones), lo que ha dado lugar a un complejo entramado normativo, en el que la
movilidad de los turistas se ha tratado como desplazamiento no esencial y, por tanto, ha estado sujeta a mayores
restricciones y durante más tiempo. Con todo, la función de coordinación de la UE ha permitido establecer
esquemas de reconocimiento y conanza mutuos que, en perspectiva comparada, han supuesto un ejemplo
para una recuperación del turismo que incorpora la salvaguarda de la salud pública como prioridad.
No obstante, la complejidad normativa y sus constantes cambios, provocados por las olas de la pandemia y las
nuevas variantes del SARS-CoV-2, también preocupantes, han reducido los efectos positivos de esta función,
al constituir en sí mismos un obstáculo para el restablecimiento de la conanza a corto plazo.
Frente a ello, cabe destacar el esfuerzo de la UE por la transparencia y por facilitar el acceso a la información
actualizada sobre las condiciones y los requisitos para viajar en todo momento. Igualmente, es importante
la simplicación que supone la adopción de instrumentos comunes a todos los Estados miembros de la UE,
como el certicado COVID digital. Sin embargo, en relación con este último, la utilidad de disponer de
un documento único se enfrenta a una regulación, un contenido y una aplicación práctica muy diversos y
complejos, pues debe ponderarse con el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Desconocemos cuál será el impacto de la pandemia sobre el turismo a largo plazo. Es posible que comporte
cambios en las preferencias o las formas de viajar, en consonancia con la búsqueda de una mayor seguridad
y garantías de salud. Frente a ello, es especialmente útil la experiencia desarrollada por la UE desde 2020.
Está por ver si esta práctica de coordinación, junto con el desarrollo de nuevos instrumentos, sirve no sólo
a la recuperación, sino también al objetivo de un turismo sostenible y responsable, y cuáles serán las bases
jurídicas utilizadas en su consecución.
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