L'accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d'un canvi de paradigma
| Autor | Oriol Mir Puigpelat |
| Cargo | Professor titular (acreditat com a catedràtic) de dret administratiu, Universitat Pompeu Fabra |
| Páginas | 48-66 |
L’ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓ ESPANYOLA DE
TRANSPARÈNCIA: CRÒNICA D’UN CANVI DE PARADIGMA*
Oriol Mir Puigpelat**
Resum
En aquest treball s’exposen l’evolució històrica i els trets bàsics de la regulació espanyola del dret d’accés a la informació
pública vigent, així com l’abast real que aquest dret presenta en la seva aplicació pràctica, prenent com a exemple la
doctrina establerta en els seus dos primers anys de funcionament per la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la
Informació Pública (GAIP), l’autoritat independent que vetlla pel compliment del dret d’accés a Catalunya. Es podrà
constatar com s’ha produït, a Espanya, en els últims anys, un autèntic canvi de paradigma en aquesta matèria, i s’ha
passat d’un dret purament nominal i d’escassa aplicació pràctica a un dret d’accés vigorós, efectiu i dotat d’un enorme
potencial de futur, tant o més ampli que el reconegut per altres ordenaments que abans es contemplaven amb enveja. Es
comprovarà també com l’actual força expansiva del dret general d’accés està repercutint en institucions sorgides molt
abans, i d’una naturalesa suposadament diferent, com el tradicional dret d’accés dels interessats a l’expedient. I com la
seva actual conguració legal comporta, paradoxalment, que tingui un abast més ampli del que li correspondria si se li
reconegués la naturalesa de dret fonamental, en els termes establerts pel Tribunal Europeu de Drets Humans.
Paraules clau: Transparència; dret d’accés; drets fonamentals; autoritats independents; GAIP.
ACCESS TO PUBLIC INFORMATION IN SPANISH TRANSPARENCY LAW: THE CHRONICLE
OF A PARADIGM SHIFT
Abstract
This paper describes the historical development and basic characteristics of current Spanish legislation on the right of
access to public information and the true scope of this right in its practical application. It uses the example of the legal
doctrine established during its rst two years of operation by the Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació
Pública (Committee for Guaranteeing the Right of Access to Public Information, GAIP), the independent authority that
oversees compliance with the right of access in Catalonia. In recent years, one can see in Spain how there has been
a real paradigm shift on this matter from a purely nominal right with little practical application to a thorough and
effective right of access with enormous future potential, equal to or broader than that recognised in other legal systems
that were previously viewed with envy. It will also be seen how the current blast wave from the general right of access is
affecting institutions dating from much earlier, with a supposedly different nature, such as the traditional right of access
of interested parties to their les. And, how its current legal conguration paradoxically gives it much greater scope than
if it were to be recognised as a fundamental right under the terms established by the European Court of Human Rights.
Key words: Transparency; right of access; fundamental rights; independent authorities; GAIP.
* Aquest treball, nalitzat a principis d’agost de 2017, constitueix la versió escrita i ampliada de la ponència que vaig presentar al
XIII Seminari Conjunt de l’Institut Alemany de Recerca per a l’Administració Pública (Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche
Verwaltung Speyer - FOV) i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, celebrat a Speyer els dies 28 i 29 de juny de 2017,
amb el títol «Transparència en l’espai europeu d’Administració pública». Agraeixo als assistents a aquest seminari les observacions
formulades durant el debat posterior a la meva ponència.
** Oriol Mir Puigpelat, professor titular (acreditat com a catedràtic) de dret administratiu, Universitat Pompeu Fabra, Departament
de Dret, Edici Roger de Llúria (Campus de la Ciutadella), c. Ramon Trias Fargas, 25-27, 08005 Barcelona. oriol.mir@upf.edu.
Article rebut el 05.08.2017. Avaluació cega: 26.09.2017 i 03.10.2017. Data d’acceptació de la versió nal: 10.10.2017.
Citació recomanada: Mir Puigpelat, Oriol. «L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica
d’un canvi de paradigma». Revista Catalana de Dret Públic, núm. 55 (desembre 2017), p. 48-66, DOI: 10.2436/rcdp.i55.2017.3018.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 49
Sumari
1 Introducció
2 Bases constitucionals
2.1 El reconeixement constitucional primerenc del dret d’accés
2.2 El problema de la manca de reconeixement com a dret fonamental i la importància relativa que aquesta
manca de reconeixement té en la pràctica
3 La regulació precedent i les seves mancances
4 El canvi de paradigma i l’homologació als estàndards internacionals amb l’LTE i el seu desplegament
autonòmic
4.1 Raons de l’aprovació de l’LTE i de les lleis autonòmiques que la despleguen
4.2 Característiques principals de la nova regulació del dret d’accés
5 L’aplicació de la nova normativa de transparència i el paper clau de les autoritats independents de garantia
del dret d’accés. L’exemple de la GAIP
5.1 Algunes dades sobre els primers dos anys de funcionament de la GAIP
5.2 Aspectes signicatius de la doctrina establerta per la GAIP
5.2.1 Objecte: accés a procediments en tràmit i a tot tipus d’informacions en poder de les administracions
públiques i altres subjectes obligats
5.2.2 Finalitat: l’enorme expansió del dret d’accés derivada de la manca d’exigència de la motivació de
la sol·licitud i l’admissibilitat de peticions «egoistes»
5.2.3 Excepcions: interpretació restrictiva de les causes d’inadmissió de les sol·licituds i dels límits a
l’accés
5.2.4 La interpretació àmplia de la pròpia competència de la GAIP
6 Bibliograa
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 50
1 Introducció
En aquest treball exposaré els trets bàsics de la regulació espanyola del dret d’accés a la informació pública
i l’abast real que aquest dret presenta en la seva aplicació pràctica.
Com es podrà comprovar, es tracta d’una regulació que, tot i tenir un sòlid ancoratge constitucional (2),
ha presentat grans mancances durant molts anys (3), i només recentment, després de l’aprovació de la Llei
19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTE), i de les lleis
autonòmiques que l’han desplegada, ha passat a satisfer els estàndards internacionals en la matèria (4).
El treball destacarà també el paper clau que correspon a les autoritats independents de garantia del dret
d’accés en l’aplicació de la nova normativa de transparència i la interpretació àmplia que estan duent a terme
de l’esmentat dret. Es prendrà com a exemple, a aquests efectes, la doctrina establerta per l’autoritat catalana,
la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP), de la qual he estat vicepresident
durant els seus dos primers anys de funcionament (5).
Es podrà constatar com s’ha produït, a Espanya, en els últims anys, un autèntic canvi de paradigma en aquesta
matèria, i s’ha passat d’un dret purament nominal i d’escassa aplicació pràctica a un dret d’accés vigorós,
efectiu i dotat d’un enorme potencial de futur, tan o més ampli que el reconegut per altres ordenaments que
abans es contemplaven amb enveja.
2 Bases constitucionals
2.1 El reconeixement constitucional primerenc del dret d’accés
La Constitució espanyola de 1978 (CE) va trencar decididament amb la tradició de secret pròpia de
l’Administració de la dictadura franquista precedent en establir de manera expressa, en l’article 105.b), que
«la llei regularà: [...] L’accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius, salvant el que afecti la
seguretat i la defensa de l’Estat, la indagació dels delictes i la intimitat de les persones».
Amb aquesta previsió, innovadora en aquell moment, es conferia un sòlid ancoratge constitucional al dret
d’accés dels ciutadans, com un element important i característic del nou Estat democràtic que aquesta
Constitució instaurava. De forma signicativa, el precepte situa el dret d’accés al mateix nivell que el
dret d’audiència en el procediment d’elaboració d’actes administratius i de normes reglamentàries, dret
2.2 El problema de la manca de reconeixement com a dret fonamental i la importància relativa que
aquesta manca de reconeixement té en la pràctica
Aquesta expressa previsió constitucional ha dicultat, però, paradoxalment, que el dret d’accés sigui
considerat un autèntic dret fonamental, a diferència del que succeeix en altres països. En estar l’article 105
situat en una part de la Constitució diferent de la que recull els drets fonamentals (articles 14 a 29 CE) i
remetre expressament al desenvolupament legislatiu, s’ha considerat tradicionalment que el dret d’accés
constitueix un dret constitucional de conguració legal, que no gaudeix de la protecció reforçada pròpia dels
drets fonamentals (protecció que consisteix bàsicament en la regulació mitjançant llei orgànica –que s’ha
d’aprovar per majoria absoluta del Congrés dels Diputats–, en la tutela judicial mitjançant un procediment
preferent i sumari, i en la possibilitat de ser objecte de recurs d’empara davant el Tribunal Constitucional).1
L’expressa previsió constitucional del dret d’accés a la informació pública ha dicultat, en particular, que
aquest dret es vinculés i s’inferís de la llibertat d’informació, aquesta sí, qualicada expressament com a dret
1 V. Sentència del Tribunal Constitucional 161/1988, de 20 de setembre (ECLI:ES:TC:1988:161), FJ 4 i sentències de la Sala 3a
del Tribunal Suprem de 30 de març de 1999 (ECLI:ES:TS:1999:2206), FJ 3, i 19 de maig de 2003 (ECLI:ES:TS:2003:3359), FJ
4. Partint d’aquesta premissa, les successives lleis que han regulat el dret d’accés a Espanya no han estat tramitades com a lleis
orgàniques, sinó com a lleis ordinàries.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 51
Això contrasta amb el dret especíc dels càrrecs electes (dels parlaments central i autonòmic i dels ens
locals) d’accés a la informació necessària per a l’exercici de les seves funcions representatives, dret que va
més enllà del reconegut per l’article 105.b) de la CE a tots els ciutadans i que la jurisprudència espanyola ha
Malgrat que la falta de qualicació del dret general d’accés com un dret fonamental ha estat objecte de
nombroses crítiques per part de la doctrina més recent3 i és difícilment compatible amb la jurisprudència
actual del Tribunal Europeu de Drets Humans4 (jurisprudència que s’ha de tenir en compte en la interpretació
dels drets fonamentals de la CE, en virtut de l’article 10.2), la veritat és que això no sembla tenir repercussions
especialment greus en l’aplicació pràctica de la nova legislació de transparència.
En particular, el dret d’accés i el dret (fonamental) a la protecció de dades personals se situen en un mateix
nivell en el judici ponderatiu que la llei obliga a fer per decidir quin dels dos ha de prevaler en cas de
conicte, sense que el fet que només el segon es conguri com a fonamental estigui tenint conseqüències
apreciables en la doctrina de les autoritats independents encarregades de la garantia del dret d’accés. D’altra
banda, l’amplitud i rapidesa de la tutela que, com es veurà, estan proporcionant les autoritats de garantia
al dret d’accés, relativitza el problema que podria suposar no comptar amb la possibilitat de presentar un
recurs d’empara davant el Tribunal Constitucional. De fet, la circumstància que no se’l consideri un dret
fonamental i que, per tant, no hagi de ser regulat únicament per llei orgànica del Parlament central, ha permès
que les comunitats autònomes despleguin les previsions de la llei bàsica estatal de transparència mitjançant
una legislació pròpia que, sovint, ha tractat de reforçar la regulació del dret d’accés, en una competència
regulatòria a l’alça, en la qual diferents lleis autonòmiques han tractat de «millorar» el que disposen la llei
estatal i altres lleis autonòmiques precedents. L’exemple de la Llei catalana de transparència (Llei 19/2014,
del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern - LTC) és especialment clar
a aquests efectes. Les lleis autonòmiques també han incrementat notablement les obligacions de publicitat
activa,5 preveient expressament la publicació a internet d’una gran quantitat de dades personals (p. ex. en
matèria de retribucions, contractes i subvencions),6 dades que, per tant, són també accessibles en exercici del
dret d’accés, per molt que aquest no es conguri com un dret fonamental i tingui, en teoria, menys «rang» que
2 Entre moltes altres, Sentència del Tribunal Constitucional 161/1988 abans citada (FJ 7 i 9), Sentència del Tribunal Constitucional
57/2011, de 3 de maig (ECLI:ES:TC:2011:57), FJ 2 i seg., i Sentència de la Sala 3a del Tribunal Suprem de 15 de juny de 2015
(ECLI:ES:TS:2015:2870), FJ 7, amb ulteriors referències.
3 V. entre d’altres Guichot, Emilio. «Capítulo II». A Íd. (coord.). Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Madrid: Tecnos, 2014, p. 35-47; Fernández ramos, Severiano; Pérez monGuió, José
María. Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Cizur Menor: Thomson
Reuters Aranzadi, 2014, p. 25-28; Fernández ramos, Severiano. «El derecho de acceso a la información pública: naturaleza, sujetos
activos y ordenación». A: troncoso reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública
y Buen Gobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Civitas, 2017, p. 694-713; de la nuez sánchez-cascado, Elisa; tarín Quirós,
Carlota (coord.). Transparencia y buen gobierno. Comentarios a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a
la Información Pública y Buen Gobierno. Madrid: La Ley, 2014, p. 224-233; Blanes climent, Miguel Ángel. La transparencia
informativa de las administraciones públicas. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014, p. 199-210; cotino hueso, Lorenzo.
«El derecho fundamental de acceso a la información, la transparencia de los poderes públicos y el Gobierno Abierto. Retos y
oportunidades». A: Valero torrijos, Julián; Fernández salmerón, Manuel (coord.). Régimen jurídico de la transparencia del sector
público. Del derecho de acceso a la reutilización de la información. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014, p. 43-55; Piñar
mañas, José Luis. «Derecho de acceso a la información pública. Régimen general». A: Wences, Isabel; KöllinG, Mario; raGone,
Sabrina (coord.). La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica. Madrid:
CEPC, 2014, p. 35-42; Piñar mañas, José Luis. «El fortalecimiento de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública
como objeto de la Ley 19/2013». A: troncoso reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia…, op. cit., p. 116-125.
4 V. recentment la important Sentència dictada per la Gran Sala del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) en el cas Magyar
Helsinki Bizottság c. Hongria, núm. 18030/11, de 8 de novembre de 2016, apartats 149 i seg., amb un prolix resum de la jurisprudència
precedent i d’altres antecedents de dret internacional i comparat, en la qual s’arma la vulneració de l’article 10 del Conveni Europeu
de Drets Humans –CEDH– (llibertat d’expressió, en particular de la llibertat de rebre o de comunicar informacions) per la denegació
d’accés a informació pública (nom i nomenaments dels advocats d’oci designats per la policia) a una ONG hongaresa de protecció
dels drets humans. Els requisits exigits pel tribunal perquè una denegació d’accés constitueixi una vulneració de l’article 10 CEDH es
desenvolupen en els apartats 157 i seg. En síntesi, ha de ser una petició d’accés a informació d’interès públic que es trobi preparada
i disponible i que es formuli per periodistes, ONG, investigadors, bloguers i usuaris amb molts seguidors a les xarxes socials (en
general, per persones que actuen com a vigilants públics –“public watchdogs”–) amb la nalitat de contribuir al debat públic.
5 És a dir, d’informacions que les diferents administracions han de fer públiques d’oci, sense necessitat de sol·licitud prèvia per
part dels ciutadans.
6 V. p. ex. els articles 11.1.b), 13.1.d), 14.2.a) i 15.1.c) LTC.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 52
el dret fonamental a la protecció de dades personals. Finalment, el fet que el dret d’accés es conguri com un
dret autònom, i no ja com una manifestació especíca del dret fonamental a la llibertat d’informació, facilita
la seva expansió i el seu reconeixement a tot tipus de persones i per a tot tipus de nalitats i informacions
en poder de l’Administració. Com es veurà més endavant, la regulació espanyola vigent del dret d’accés no
sotmet el seu exercici als requisits exigits pel TEDH per apreciar la vulneració de la llibertat de rebre o de
3 La regulació precedent i les seves mancances
Malgrat el primerenc reconeixement constitucional del dret d’accés, aquest dret no va ser regulat de manera
general a Espanya ns al 1992, amb l’aprovació de la primera llei de procediment administratiu de la
democràcia, la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del
procediment administratiu comú (LRJPAC), que li va dedicar un sol precepte, l’article 37.
Aquesta regulació va ser, a més, molt restrictiva i va merèixer una àmplia crítica doctrinal. Es pot armar
que, sota la vigència de l’article 37 de la LRJPAC, el dret d’accés no va tenir una autèntica aplicació pràctica
a Espanya. Resulta signicatiu que, quan es va aprovar la vigent LTE, la majoria de les moltes notícies
periodístiques que se li van dedicar desconeguessin completament l’existència de l’article 37 de la LRJPAC
i consideressin que amb aquella es reconeixia per primer cop a Espanya el dret d’accés dels ciutadans a la
informació pública.
Entre les moltes mancances de l’article 37 de la LRJPAC poden destacar-se les següents.
L’objecte del dret d’accés era molt restringit. Únicament es reconeixia el dret d’accés a registres administratius
i a documents integrants d’expedients administratius nalitzats (article 37.1 LRJPAC), documents que a més
s’havien d’identicar en la sol·licitud (article 37.7 LRJPAC).
Pel que fa als subjectes obligats, únicament comprenia les administracions públiques, i no les altres entitats
del sector públic (societats mercantils de capital públic, fundacions del sector públic, etc.) ni els subjectes
privats vinculats a aquelles, ni els altres poders públics diferents de l’executiu (Casa del Rei, parlaments
central i autonòmics, poder judicial, Tribunal Constitucional, Defensor del Poble, etc.) (article 2 LRJPAC).
Les excepcions al dret d’accés eren molt àmplies i indeterminades. En particular, l’accés a dades personals
no íntimes únicament era possible per part dels qui acreditessin «un interès legítim i directe» (article 37.3
LRJPAC; les dades íntimes només eren accessibles pels mateixos afectats, en virtut de l’article 37.2 LRJPAC).
La relació d’ulteriors excepcions al dret d’accés –diferents del dret a la protecció de dades personals– era
formulada en termes imperatius i indeterminats, sense referència al test del perjudici (damage test), ni al
judici de ponderació, ni al principi de proporcionalitat (article 37.5 LRJPAC), i contenia una amplíssima
clàusula residual i oberta d’excepció al dret d’accés «quan prevalguin raons d’interès públic, per interessos
de tercers més dignes de protecció o si així ho disposa una llei» (article 37.4 LRJPAC). L’accés també podia
ser denegat quan afectés l’ecàcia de l’Administració (article 37.7 LRJPAC), sense més precisions.
L’article 37 de la LRJPAC tampoc preveia garanties procedimentals especíques del dret d’accés, el que
comportava, entre altres coses, que fos aplicable el termini genèric de resolució de les sol·licituds de tres
mesos establert per l’article 42 de la LRJPAC, un termini excessivament ampli en matèria d’accés a la
informació pública.
Tampoc es preveien autoritats especíques de garantia del dret d’accés, de manera que les denegacions
d’accés només podien ser controlades mitjançant les vies ordinàries de recurs administratiu (que a Espanya
són totalment inecaces)8 i de recurs davant els tribunals de l’ordre contenciós administratiu, al qual els
ciutadans rarament acudien, a causa de la seva lentitud i el seu cost econòmic.
7 V. supra, la nota 4.
8 Com constaten de forma generalitzada els treballs inclosos a lóPez ramón, Fernando (coord.). Las vías administrativas de
recurso a debate. Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Madrid: INAP, 2016.
V. també Comissió General de Codicació. Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de ley de eciencia de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Madrid: Ministeri de Justícia, 2013, p. 14-30.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 53
Finalment, tampoc es preveien sancions especíques per l’incompliment del dret d’accés ni obligacions
especíques de publicitat activa que anessin més enllà de les establertes tradicionalment per la legislació
sectorial (de contractes del sector públic, de subvencions, d’empleats públics, etc.).9
4 El canvi de paradigma i l’homologació als estàndards internacionals amb l’LTE i el seu
desplegament autonòmic
4.1 Raons de l’aprovació de l’LTE i de les lleis autonòmiques que la despleguen
Malgrat les reiterades crítiques doctrinals i l’impuls transformador exercit, també aquí, pel dret europeu (en
particular, per les directives d’accés a informació mediambiental i de reutilització de la informació del sector
públic),10 la modernització del dret d’accés no va passar a ocupar un lloc central en l’agenda política ns a
l’esclat de la profunda crisi econòmica el 2010 i la difusió de gravíssims escàndols de corrupció que ha tingut
lloc en els últims anys.
La crisi i les dures retallades a què ha donat lloc, juntament amb la proliferació d’escàndols de corrupció, han
comportat una pèrdua enorme de conança dels espanyols en les seves institucions (pèrdua de conança que
ha estat molt més gran que en la majoria de països de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament
Econòmic (OCDE), i que només s’ha vist superada per Grècia i Itàlia),11 i l’aprovació d’una regulació
moderna de la transparència administrativa ha estat vista com un mecanisme bàsic per intentar restablir
aquesta conança. La transparència, exigida per la societat civil, s’ha convertit en un autèntic mantra, i els
partits polítics no s’atreveixen (de moment) a qüestionar-la.
Aquest context peculiar, que algun autor ha qualicat de «tempesta perfecta»,12 va propiciar que per
s’aprovés una llei especíca de transparència, d’acord amb els estàndards internacionals: l’LTE, que va
entrar en vigor en l’àmbit de l’Administració general de l’Estat el desembre de 2014,13 i que ha estat objecte
de desplegament i millora per diferents legisladors autonòmics.
Malgrat les seves imperfeccions i aspectes susceptibles de millora, l’LTE i les lleis autonòmiques que l’han
desplegada possibiliten un autèntic canvi de paradigma en la matèria, que s’està materialitzant, com es veurà
després, en els seus primers anys d’aplicació pràctica.
4.2 Característiques principals de la nova regulació del dret d’accés
Els aspectes fonamentals de la nova regulació, que contrasten amb les mancances abans apuntades de la
normativa precedent, són els següents.
9 Sobre la regulació del dret d’accés anterior a la vigent LTE i les seves moltes mancances es poden veure, entre d’altres, Pomed
sánchez, Luis Alberto. El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. Madrid: INAP, 1989;
emBid irujo, Antonio. El ciudadano y la Administración. Madrid: MAP, 1994; Fernández ramos, Severiano. El derecho de acceso a
los documentos administrativos. Madrid: Marcial Pons, 1997; mestre delGado, Juan Francisco. El derecho de acceso a archivos y
registros administrativos. 2a ed., Madrid: Civitas, 1998; Guichot, Emilio. Publicidad y privacidad de la información administrativa.
Madrid: Civitas, 2009; rams ramos, Leonor. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Madrid: Ed. Reus, 2009.
10 Directiva 2003/4/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 28 de gener de 2003, relativa a l’accés del públic a la informació
mediambiental i per la qual es deroga la Directiva 90/313/CEE del Consell, i Directiva 2003/98/CE del Parlament Europeu i del
Consell, de 17 de novembre de 2003, relativa a la reutilització de la informació del sector públic (modicada per la Directiva
2013/37/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013), transposades a l’ordenament espanyol per la Llei 27/2006,
de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de
medi ambient (LAIA), i la Llei 37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic (modicada per la
Llei 18/2015, de 9 de juliol), respectivament.
11 OCDE. Spain: From Administrative Reform to Continuous Improvement, GOV/PGC(2014)4/ANN1, 2014, p. 203-205.
12 Guichot, Emilio. «Capítulo II», op. cit., p. 20.
13 Les comunitats autònomes i els ens locals van disposar d’un any més per donar compliment a la nova regulació del dret d’accés
de l’LTE, ns al desembre de 2015. Algunes comunitats autònomes no van esgotar el termini i van aprovar lleis de desplegament de
l’LTE que van entrar en vigor abans d’aquesta data (com l’LTC, a Catalunya, la part de la qual relativa al dret d’accés va entrar en
vigor l’1 de juliol de 2015).
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 54
L’objecte del dret d’accés és molt més ampli que abans. Aquest objecte ha passat a ser la «informació
pública», entesa com tota aquella informació que es trobi en poder dels subjectes sotmesos a la llei (article
13 LTE). Ja no es tracta només, per tant, de documents, i menys encara de documents integrants d’expedients
administratius nalitzats en el moment en què se sol·licita l’accés. Coherentment, tampoc s’exigeix ja que
s’identiqui el document concret al qual es vol accedir. Només es requereix, lògicament, que s’indiqui la
informació que se sol·licita (articles 17.2.b) i 19.2 LTE; l’article 28 LTC obliga ns i tot l’Administració a
prestar assessorament al sol·licitant perquè pugui concretar la seva sol·licitud, quan sigui imprecisa).
Pel que fa als subjectes obligats, el dret d’accés ja no es predica només de les administracions públiques,
sinó que abasta totes les altres entitats del sector públic (societats mercantils de capital públic, fundacions
del sector públic, etc.), els altres poders públics diferents de l’executiu (en les seves actuacions sotmeses a
dret administratiu: contractació, personal, etc.) i ns i tot subjectes privats vinculats a aquelles (articles 2 i 4
LTE). En aquest darrer cas, el dret d’accés s’exerceix a través de l’Administració o entitat pública a la qual
es troben vinculats, i que és a la que, en denitiva, es tracta de controlar.
Les sol·licituds d’accés, encara que no poden ser anònimes, com en altres països, estan sotmeses a molt
pocs requisits formals i no requereixen motivació ni invocació de cap interès legítim (article 17 LTE). Es
poden presentar per mitjans telemàtics, tot i que no s’admet el correu electrònic i en molts casos els canals
electrònics disponibles són encara excessivament complexos i poc àgils.
L’exercici del dret d’accés és gratuït, sens perjudici de les exaccions que poden exigir-se per l’expedició de
còpies o la transposició de la informació a un format diferent de l’original (article 22.4 LTE).
Les sol·licituds d’accés estan sotmeses a causes taxades d’inadmissió (article 18 LTE i, amb més precisió i
menor abast, article 29 LTC).
La regulació dels límits (excepcions) al dret d’accés es troba ara en consonància amb els estàndards
internacionals. Aquesta regulació parteix d’una enunciació de límits taxats molt similar a la prevista en
el Conveni núm. 205 del Consell d’Europa d’accés als documents públics (CADP).14 Malgrat que aquest
Conveni no ha entrat encara en vigor ni ha estat tan sols signat per Espanya, ha estat tingut molt en compte
en el moment d’elaborar-se l’LTE i, en particular, en establir-se el catàleg de límits potencials al dret d’accés
enumerats en els articles 14 i 15. L’LTE conté també ara una enunciació expressa dels quatre grans criteris
d’aplicació restrictiva i casuística dels límits al dret d’accés habituals en dret comparat (articles 14, 15,
16 i 20.2 LTE): l’accés només podrà ser denegat quan pugui ocasionar un perjudici efectiu i no merament
hipotètic per al bé jurídic protegit pel límit en qüestió (test del perjudici); aquest perjudici haurà de ser en
tot cas ponderat amb els interessos públics o privats favorables a l’accés que puguin concórrer, i que poden
obligar a suportar-lo (judici de ponderació); tot i que, en el judici ponderatiu, prevalgui el límit, la seva
aplicació ha de ser proporcionada i no impedir l’accés a la part de la informació sol·licitada no afectada pel
límit de què es tracti (principi de proporcionalitat i accés parcial), i obligació de motivació sucient per part
de l’Administració de la concurrència del límit en el cas concret (obligació de motivació). L’LTE estableix,
així mateix, l’aplicació d’aquests criteris a l’accés a dades personals, que se subjecta a ponderació i només
s’exclou de manera absoluta en el cas de les dades personals especialment protegides –origen racial, salut,
vida sexual, ideologia, aliació sindical, religió i creences, comissió d’infraccions penals o administratives–
(article 15 LTE). A diferència, per tant, d’altres ordenaments, cap dels límits a l’accés de l’LTE es congura
com un límit absolut (amb l’única excepció de les dades personals especialment protegides a què s’acaba
d’al·ludir): tots són límits relatius, subjectes a ponderació, i que poden cedir davant un interès públic o privat
superior favorable a l’accés.
L’LTE preveu una sèrie de garanties procedimentals especíques, tant per a qui sol·licita l’accés com per a
les terceres persones que es puguin veure afectades per aquest (que tenen dret a formular al·legacions –article
19.3 LTE–), i xa un termini d’un mes per a la resolució del procediment (article 20.1 LTE).
La legislació vigent també ha previst l’establiment d’autoritats independents i especialitzades de garantia del
dret d’accés, tant a nivell estatal (Consell de Transparència i Bon Govern) com de les comunitats autònomes
14 Celebrat a Tromsø (Noruega) el 18 de juny de 2009, ha de ser raticat per deu Estats perquè entri en vigor. Fins al 31 de juliol
de 2017 ha estat raticat per nou Estats.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 55
i ens locals (com p. ex. la GAIP a Catalunya). Aquestes autoritats coneixen de les reclamacions que els
ciutadans presentin voluntàriament i gratuïta abans d’acudir als tribunals de l’ordre contenciós administratiu,
i les resolen en un termini molt més breu que aquests (tres mesos en el cas del Consell estatal i dos mesos
en el cas de la GAIP). Les seves resolucions són vinculants per a l’Administració reclamada i poden ser
impugnades davant els tribunals de l’ordre contenciós administratiu (articles 23, 24, 36 a 40 i disposició
addicional quarta LTE, i preceptes respectius de les lleis autonòmiques de transparència, p. ex. articles 39 a
44 LTC).15
Les lleis autonòmiques preveuen, així mateix, sancions especíques per l’incompliment de les obligacions
de transparència (p. ex., articles 76 i següents LTC, encara que atribuint la competència sancionadora a les
mateixes administracions que les han incomplert).
Finalment, igual que altres lleis de transparència estrangeres d’última generació, s’estableix un ampli
catàleg d’obligacions especíques de publicitat activa, és a dir, de tipus d’informacions que les diferents
administracions i subjectes obligats han de publicar d’oci en les seves pàgines web respectives i en portals
centralitzats de transparència, per així facilitar el seu coneixement per part de la ciutadania i evitar que
aquesta hagi d’exercir el dret d’accés per accedir-hi: informació institucional, pressupostària, de personal,
de retribucions, de contractes adjudicats i subvencions concedides, etc. (articles 5 a 11 LTE i, ampliant-les
notablement, les diferents lleis autonòmiques).16
5 L’aplicació de la nova normativa de transparència i el paper clau de les autoritats
independents de garantia del dret d’accés. L’exemple de la GAIP
Els primers anys d’aplicació de la nova normativa de transparència (dos anys i mig en el cas de l’LTE i dos
anys en el cas de les lleis autonòmiques que primer van entrar en vigor) permeten conrmar el canvi de
paradigma propiciat per aquesta i el paper clau que estan jugant al respecte les diverses autoritats independents
de garantia del dret d’accés. L’exemple de la GAIP resulta il·lustratiu, com es veurà a continuació.
5.1 Algunes dades sobre els primers dos anys de funcionament de la GAIP17
En els dos primers anys d’activitat, la GAIP ja ha rebut 878 reclamacions (després de només 37 reclamacions
en els primers sis mesos de funcionament), un volum molt elevat, tenint en compte el coneixement limitat
que la ciutadania i els mateixos mitjans de comunicació tenen encara del dret d’accés i de l’existència de la
GAIP, i que conrma la utilitat que els interessats consideren que té una via de reclamació ràpida i gratuïta
prèvia a la judicial, davant d’un òrgan especialitzat i completament independent de l’Administració que ha
denegat la informació sol·licitada.18 Destaca, en aquest sentit, l’elevada taxa de repetició dels reclamants, que
no dubten a acudir reiteradament a la GAIP cada vegada que l’Administració els denega l’accés a informació.
15 Duc a terme una comparació entre les diferents autoritats de garantia previstes ns ara per les diferents comunitats autònomes,
assenyalant les deciències (en alguns casos, importants) que al meu parer presenta llur disseny institucional, a mir PuiGPelat, Oriol.
«Las autoridades autonómicas de garantía del derecho de acceso. Una aproximación crítica a su diseño institucional». A: troncoso
reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia…, op. cit., p. 1823-1847. Sobre el Consell estatal v. martín delGado,
Isaac. «La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento necesario, útil y ¿ecaz?». A: lóPez
ramón, Fernando (coord.). Las vías administrativas de recurso a debate…, op. cit., p. 377 i seg., així com la part corresponent dels
comentaris de l’LTE citats en les notes 3 i 16 d’aquest treball.
16 La bibliograa existent sobre l’LTE i les lleis autonòmiques que l’han desplegada és ja molt abundant. A més dels comentaris
citats a la nota 3 es poden veure, entre d’altres, cerrillo, Agustí; Ponce, Juli. Transparència, accés a la informació pública i bon
govern a Catalunya. Comentaris de la Llei 19/2014, de 29 de desembre. Barcelona: EAPC/UOC, 2015; rodríGuez-arana muñoz,
Jaime; sendín García, Miguel Ángel. Transparencia, acceso a la información y buen gobierno. Granada: Comares, 2014; razQuin
lizarraGa, Martín María. El derecho de acceso a la información pública. Oñati: IVAP, 2015; Fernández ramos, Severiano; Pérez
monGuió, José María. El derecho de acceso a la información pública en España. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2017,
amb ulteriors referències.
17 Les dades que s’ofereixen a continuació corresponen al període transcorregut entre l’1 de juliol de 2015 i el 30 de juny de 2017,
data en què vaig haver de deixar la GAIP per poder incorporar-me a la Universitat Pompeu Fabra. Totes les resolucions dictades
per la GAIP en aquest període es troben disponibles a la seva pàgina web (www.gaip.cat), en la qual hi ha un cercador i una secció
especíca per a les que es consideren més destacades, i en la qual poden també trobar-se les Memòries d’activitat dels anys 2015 i
2016 i els dictàmens, informes i criteris generals elaborats per aquesta institució.
18 D’acord amb els articles 39 i següents LTC i el Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament de la Comissió
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 56
D’aquestes reclamacions, la GAIP ja n’ha resolt 771, la gran majoria dins el termini de dos mesos de què
disposa (termini que s’amplia a tres mesos quan el reclamant demani que la reclamació es tramiti mitjançant
el procediment de mediació, mediació que constitueix una novetat de l’LTC –article 42– i que s’ha importat
d’experiències com la quebequesa, la nord-americana o la suïssa).19 Aquest termini contrasta amb la durada
mitjana, a Espanya, d’un procés judicial en via contenciosa administrativa (dotze mesos, en primera instància,
el 2016).20
De les reclamacions admeses a tràmit (la taxa d’inadmissió de reclamacions per part de la GAIP se situa
al voltant del quinze per cent), prop del noranta per cent tenen un resultat favorable per al reclamant, ja
sigui perquè la GAIP estima totalment o parcialment la reclamació o perquè la mateixa Administració
facilita la informació durant la seva tramitació, en tenir coneixement de la reclamació presentada. Aquest
lliurament extemporani de la informació es produeix, amb molta freqüència, en els nombrosos casos en què
la reclamació es presenta contra la manca de resolució expressa per part de l’Administració de la sol·licitud
formulada, i evidencia que el remei més ecaç contra el silenci administratiu és la previsió d’un mecanisme
ràpid de reclamació davant una autoritat independent.
Destaca també l’alt grau de compliment de les resolucions de la GAIP, tot i no tenir mecanismes d’execució
forçosa de les seves resolucions (la GAIP es limita a recordar a les administracions obligades que l’incompliment
de les seves resolucions pot arribar a constituir una infracció molt greu,21 així com a publicar al seu web
les administracions incomplidores), i el nivell molt baix de litigiositat suscitat per les seves resolucions.
Fins ara, les seves resolucions només han donat lloc a tres processos contenciosos administratius, encara
no resolts, instats per les administracions obligades o per les terceres persones afectades, i no ja pels qui
sol·licitaven l’accés a la informació.22 Segurament contribueixi a explicar aquest alt grau d’acceptació de les
seves resolucions el fet que demani l’informe de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) en
aquells casos en què l’Administració fonamenta la denegació de la informació sol·licitada en la protecció de
dades de caràcter personal. En aquests casos, la llei catalana, a diferència de l’LTE i altres lleis autonòmiques,
l’obliga a sol·licitar l’esmentat informe (article 42.8 LTC) i, encara que no resulti vinculant, és tingut molt
en compte per la GAIP, en procedir de l’autoritat encarregada especícament de vetllar pel compliment de la
normativa de protecció de dades per part del sector públic català. Aquesta col·laboració procedimental entre
les dues principals autoritats catalanes en la matèria està resultant molt positiva i genera una dinàmica de
mutu enteniment i consideració dels interessos respectius tutelats.
Resulta, així mateix, revelador que siguin sobretot les administracions dotades de menys recursos (en
particular, municipis petits) les que siguin objecte d’un nombre més elevat de reclamacions davant la GAIP.
Les administracions dotades de més recursos i millors serveis jurídics coneixen ja l’amplitud del dret d’accés
congurat per la regulació vigent i la doctrina establerta per la GAIP, i tendeixen a facilitar les informacions
que se’ls sol·liciten en el termini legalment establert, excepte en casos jurídicament més complexos, en els
quals apreciïn la concurrència d’un límit legal a l’accés.
de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, la GAIP es troba integrada per entre tres i cinc membres designats per majoria
de tres cinquenes parts del Parlament de Catalunya, que han de ser experts de reconeguda competència i prestigi i amb més de deu
anys d’experiència professional (com a juristes especialistes en dret públic o tècnics en matèria d’arxius o gestió documental),
que actuen amb dedicació exclusiva i total independència i que només poden ser remoguts del seu càrrec per les causes taxades
establertes a l’esmentat decret.
19 V. sobre aquesta mediació i els precedents de dret comparat existents cerrillo i martínez, Agustí; Velasco rico, Clara-Isabel.
«La mediación en la resolución de conictos en materia de acceso a la información pública». A: lóPez ramón, Fernando (coord.).
Las vías administrativas de recurso a debate…, op. cit., p. 573-583.
20 consell General del Poder judicial. La Justicia Dato a Dato. Año 2016. Madrid: CGPJ, 2017, p. 115. A Catalunya, l’any
2016, la durada mitjana d’un procés davant els Jutjats contenciosos administratius va ser de 10,5 mesos i, davant la Sala Contenciosa
Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en única instància, de 28,5 mesos.
21 Així ho estableix l’article 77.2.b) LTC. L’article 49.2 del Decret 111/2017 permet també ara que la GAIP posi aquest incompliment
en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent.
22 Recursos contenciosos administratius núm. 334/2016, 420/2016 i 428/2016 interposats davant la Sala Contenciosa Administrativa
del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya contra les resolucions de la GAIP relatives a les Reclamacions 22/2016 a 45/2016
(Diputació de Girona), 19/2016 (TMB) i 58/2016 (Hospital Plató), respectivament.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 57
5.2 Aspectes signicatius de la doctrina establerta per la GAIP
No és aquest el lloc indicat per examinar amb deteniment la doctrina establerta per les autoritats espanyoles
de garantia del dret d’accés. Sí que resulta procedent, tanmateix, assenyalar alguns aspectes signicatius
d’aquesta doctrina, que permeten advertir el gran potencial de la nova normativa espanyola de transparència
i constatar l’aplicació que ja està tenint en la pràctica. Es posarà, novament, l’exemple de la GAIP, sense
ànim d’exhaustivitat.
5.2.1 Objecte: accés a procediments en tràmit i a tot tipus d’informacions en poder de les
administracions públiques i altres subjectes obligats
L’enorme amplitud de l’objecte del dret d’accés, consistent en tota la «informació pública», denida com «els
continguts o documents, sigui quin sigui el seu format o suport, que estiguin en poder d’algun dels subjectes
inclosos en l’àmbit d’aplicació de [l’LTE] i que hagin estat elaborats o adquirits en l’exercici de les seves
funcions» (article 13 LTE i, en termes similars, articles 2.b) i 19.1 LTC) ha portat la GAIP a admetre l’accés
no només a documents (formin o no part d’un expedient administratiu), sinó a tot tipus d’informacions en
poder de les administracions públiques i altres subjectes obligats, incloent la continguda en bases de dades,23
algoritmes matemàtics24 i el codi font de programes informàtics emprats per l’Administració en l’exercici de
les seves funcions.25
La GAIP també ha admès en diverses ocasions l’accés a informació referida a procediments en tràmit, que
encara no han nalitzat.26 S’ha basat, per arribar a aquesta conclusió, en la circumstància que ni l’LTE ni
l’LTC exigeixen ja, a diferència de l’anterior article 37.1 de la LRJPAC, que el procediment administratiu en
qüestió hagi nalitzat perquè els ciutadans puguin demanar accedir als documents que l’integren, en el fet
indiscutible que aquests documents de procediments en curs constitueixen informació pública a l’efecte dels
articles 13 de l’LTE i 2.b) de l’LTC abans esmentats i són, per tant, susceptibles de ser consultats en exercici
del dret general d’accés reconegut per les dues lleis, i en la conrmació que donaria a aquesta interpretació
la mateixa exposició de motius de l’LTE quan assenyala, en l’apartat II, que una de les deciències de la
regulació precedent del dret d’accés que pretén superar és, precisament, que aquest dret estigués «limitat
a documents continguts en procediments administratius ja acabats».27 Aquest accés s’ha d’entendre,
naturalment, sens perjudici dels límits que puguin concórrer en cada cas, i que poden adquirir una especial
rellevància quan el procediment encara no ha nalitzat. L’accés a procediments en curs no implica reconèixer,
per descomptat, la condició d’interessat als qui ho sol·liciten, ni permetre’ls participar-hi ni impugnar la
resolució que hi posi . Pot ser important, en canvi, per garantir el control periodístic i ciutadà de l’activitat
administrativa abans que sigui massa tard i s’hagi adoptat ja una decisió lesiva per als interessos públics,
sobretot en procediments administratius complexos que requereixen una tramitació dilatada en el temps (cal
pensar, p. ex., en l’adjudicació de contractes importants o la construcció i explotació d’infraestructures com
el fallit projecte Castor). L’admissió d’aquesta possibilitat d’accés no ha donat lloc, ns ara, a una allau de
reclamacions davant la GAIP.
L’ampli objecte del dret d’accés congurat per l’LTE i l’LTC, i la supressió de l’exigència que s’identiquin
els documents concrets als quals es vol accedir (antic article 37.7 LRJPAC), ha portat també la GAIP a
23 V. p. ex. Resolució d’11 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 36/2015, Resolució d’11 de maig de 2016 sobre la Reclamació
13/2016 i Resolució de 28 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 119/2016. La GAIP ha estimat el dret a accedir a informació
continguda en bases de dades en moltes altres resolucions.
24 Resolució de 21 de setembre de 2016 sobre les reclamacions 123/2016 i 124/2016 (acumulades).
25 Resolució 200/2017, de 21 de juny. Defensen també que el dret d’accés pugui abastar programes informàtics emprats per
l’Administració muñoz soro, José Félix; Bermejo latre, José Luis. «La redenición del ámbito objetivo de la transparencia y el
derecho de acceso a la información del sector público». A: Valero torrijos, Julián; Fernández salmerón, Manuel (coord.). Régimen
jurídico de la transparencia…, op. cit., p. 204-207.
26 V., entre altres, Resolució de 23 de desembre de 2015 sobre la Reclamació 17/2015, Resolució 21/2017, d’1 de febrer, Resolució
49/2017, de 15 de febrer, Resolució 62/2017, de 22 de febrer i Resolució 162/2017, de 26 de maig.
27 En el mateix sentit, Fernández ramos, Severiano. «El objeto del derecho de acceso a la información pública». A: troncoso
reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia…, op. cit., p. 755-757.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 58
acceptar amb tota naturalitat la possibilitat que la petició s’articuli mitjançant preguntes,28 sempre que siguin
prou precises (article 19.2 LTE i articles 26.1.b) i 28 LTC) i puguin ser respostes amb la informació que
l’Administració té en el seu poder.
Això últim constitueix, precisament, el principal límit que la GAIP ha identicat respecte de l’objecte del dret
d’accés: el dret d’accés només permet obtenir informació ja existent, i no habilita per obligar l’Administració
(o un altre subjecte obligat) a elaborar informació nova, ns i tot encara que aquesta informació s’hagués
d’haver generat al seu moment. Així, el dret d’accés no faculta per exigir, per exemple, la realització a
posteriori de tràmits que no es van practicar en tramitar un determinat procediment, ni la motivació de
decisions prèviament preses, ni l’adopció d’actes administratius, ni la realització d’estudis, informes,
inspeccions o analítiques, ni que s’informi sobre les actuacions que es pensa dur a terme en el futur sobre un
determinat assumpte (llevat que les actuacions futures es trobin ja plasmades en algun document existent),
etc. En aquests supòsits, la GAIP únicament obliga que, si escau, se li indiqui per escrit al reclamant que
la informació sol·licitada no existeix, per tal que pugui actuar en conseqüència, denunciar-ho i exigir les
responsabilitats (polítiques, jurídiques o d’una altra índole) que la manca de generació d’aquesta informació
pugui, eventualment, comportar.29 En algun cas, quan ha tingut indicis seriosos que la informació en qüestió
ha pogut ser destruïda o extraviada indegudament, amb vulneració de la normativa sobre arxius,30 ha donat
trasllat al Departament de Cultura de la Generalitat perquè exerceixi, si escau, la potestat d’inspecció i sanció
que aquesta normativa li reconeix.31
La GAIP també ha assenyalat que, almenys a Catalunya, els subjectes obligats que reben una sol·licitud
d’accés a informació pública que tenen en el seu poder, estan obligats a tramitar-la i resoldre-la, ns i tot
encara que es refereixi a informació elaborada o generada en la seva integritat o part principal per un altre
subjecte obligat. Això es desprèn del fet que l’LTC només prevegi l’obligació de derivació de la sol·licitud cap
a un altre subjecte obligat en el cas que no es disposi de la informació (articles 27.3 i 30 LTC) i no contingui
un precepte similar al controvertit article 19.4 de l’LTE, que sembla donar preferència a l’Administració
autora de la informació a l’hora de tramitar i resoldre les sol·licituds d’accés. Aquest enfocament de la llei
catalana és coherent amb el concepte ampli d’informació pública abans al·ludit i té el seu fonament últim
en la conveniència de possibilitar peticions paral·leles o successives de la mateixa informació a diferents
subjectes obligats –amb la nalitat de completar-la o contrastar-la– i garantir així un control ciutadà més
intens de l’activitat administrativa. També facilita la formulació de les sol·licituds d’informació per part
de la ciutadania, així com la seva tramitació per part de les administracions que les reben, ja que sovint
la informació sol·licitada té procedències diverses i no és senzill ni raonable separar-la en funció del seu
origen.32
28 Així s’assenyala, expressament, a la Resolució de 28 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 142/2016. La GAIP ha estimat
l’accés a moltes informacions sol·licitades mitjançant preguntes. L’única excepció ha vingut donada, en matèria d’accés per part
d’electes locals, en el cas que la sol·licitud s’articuli formalment mitjançant el canal especíc dels «precs i preguntes» previstos per
la legislació local, i que reben un tractament legislatiu diferent del dret d’accés, per la seva diferent nalitat (per primera vegada, a
la Resolució 66/2017, de 22 de febrer, a la qual han seguit després altres).
29 Així ho ha assenyalat en múltiples resolucions, com la Resolució d’11 de maig de 2016 sobre la Reclamació 9/2016, la Resolució
de 14 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 51/2016, la Resolució de 28 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 144/2016,
la Resolució de 4 d’octubre de 2016 sobre la Reclamació 158/2016 o la Resolució de 14 de desembre de 2016 sobre la Reclamació
265/2016. En alguns casos la GAIP també ha invocat la causa d’inadmissió prevista especícament en l’article 29.2 de l’LTC
(sol·licituds que consisteixen en consultes jurídiques o peticions d’informes o dictàmens).
30 A Catalunya, es tracta de la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d’arxius i gestió de documents (LAGD), desplegada pel Decret
13/2008, de 22 de gener, sobre accés, avaluació i tria de documents (pendent aquest últim d’adaptació a l’LTC), que imposen
obligacions especíques d’arxiu i conservació dels documents administratius i només permeten la seva destrucció en els termes
i condicions previstos en les taules d’accés i avaluació documental aprovades per ordre del conseller de Cultura a proposta de la
Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental. La GAIP s’ha pronunciat de manera general sobre el sentit i l’abast que
correspon a aquestes taules, després de l’aprovació de l’LTE i l’LTC, en el seu Informe 1/2016, de 28 de gener, sobre el Projecte
d’Ordre CLT / / 2016 per la qual s’aproven, es modiquen i es deroguen taules d’avaluació i accés documental.
31 Resolució d’1 de març de 2016 sobre la Reclamació 1/2016, Resolució d’11 de maig de 2016 sobre la Reclamació 13/2016 i
Resolució 22/2017, d’1 de febrer.
32 Així ho ha assenyalat la GAIP en el Dictamen 3/2016, de 29 de juny.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 59
5.2.2 Finalitat: l’enorme expansió del dret d’accés derivada de la manca d’exigència de la motivació
de la sol·licitud i l’admissibilitat de peticions «egoistes»
Un segon aspecte crucial de la vigent regulació espanyola del dret d’accés, que no ha estat prou emfatitzat,
i que explica en bona mesura l’amplitud de la doctrina de la GAIP, és el fet que eximeixi expressament
els sol·licitants de l’obligació de motivar la seva petició (articles 17.3 LTE i 26.2 LTC). Això, sumat a
la circumstància que s’admeti expressament que puguin invocar interessos merament privats, i no només
públics, interessos privats que poden ns i tot arribar a prevaler en el judici ponderatiu i justicar l’accés
encara que aquest comporti un perjudici per a algun dels béns protegits pels límits legalment establerts,33
comporta que el dret d’accés pugui exercir-se legítimament tant per als ns «altruistes» que van justicar
el sorgiment històric d’aquest dret (com a dret vinculat a la llibertat de premsa), com per a ns purament
«egoistes». És a dir, que s’exerceixi no ja amb la nalitat d’efectuar un control democràtic de l’actuació
dels poders públics i de contribuir al debat públic (nalitat que impulsen les sol·licituds d’accés formulades
pels mitjans de comunicació i altres «public watchdogs» a què es refereix el TEDH,34 el resultat de les quals
està destinat a ser àmpliament difós –després de l’elaboració pertinent– a través dels mitjans, internet i
publicacions especialitzades), sinó per accedir a informacions que interessen únicament o principalment a
qui les sol·licita.
La GAIP ha rebut moltes reclamacions d’aquest segon tipus,35 que no ha pogut ni ha volgut desestimar, en
no tenir base legal per fer-ho, com es desprèn dels preceptes acabats d’exposar. A diferència del TEDH,
condicionat lògicament pel tenor literal de l’article 10 del CEDH i l’abast i la conguració que corresponen
a un dret fonamental com el de la llibertat d’informació, les administracions, les autoritats de garantia i els
jutges espanyols que coneguin de sol·licituds d’accés a informació pública no poden denegar-les en funció
de la nalitat perseguida i del seu caràcter altruista o egoista, nalitat que és possible que ni tan sols consti
en la petició. Només poden valorar la concurrència o no dels límits a l’accés que preveuen els articles 14 i 15
de l’LTE i, si escau, tenir en compte aquesta nalitat (quan consti) i la naturalesa de la informació sol·licitada
(que tingui o no interès públic), quan efectuïn el judici de ponderació i decideixin si ha de prevaler l’accés o
el bé jurídic que es pugui veure perjudicat per aquest. Encara que en aquesta ponderació, com s’ha dit, poden
i han de tenir també en compte interessos privats superiors com, assenyaladament, el dret de defensa de qui
sol·licita la informació davant d’una actuació administrativa relacionada amb aquesta.
33 Segons l’article 14.2 LTE, «l’aplicació dels límits ha de ser justicada i proporcionada al seu objecte i nalitat de protecció i
ha d’atendre les circumstàncies del cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justiqui
l’accés». L’article 22.1 LTC conté una formulació similar.
34 V. supra nota 4.
35 Procedents, p. ex., d’interessats en procediments oberts, ja nalitzats o de pròxima tramitació (p. ex., Resolució de 23 de
desembre de 2015 sobre la Reclamació 17/2015, Resolució 21/2017, d’1 de febrer, Resolució de 21 de setembre de 2016 sobre les
Reclamacions 123/2016 i 124/2016 –acumulades–, Resolució 49/2017, de 15 de febrer), de funcionaris que desitgen conèixer aspectes
relatius al seu lloc de treball (p. ex. Resolució d’1 de març de 2016 sobre la Reclamació 34/2015, Resolució 9/2017, de 18 de gener,
Resolució 17/2017, de 23 de gener), de particulars que desitgen conèixer el criteri seguit per l’Administració en expedients similars
al que els concerneix (p. ex., Resolució de 4 d’octubre de 2016 sobre la Reclamació 143/2016, Resolució 1/2017, de 10 de gener),
de denunciants que desitgen conèixer les actuacions realitzades per l’Administració arran de la denúncia presentada (Resolució de
21 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 70/2016), de veïns que volen accedir a informació sobre la llicència d’activitat i els sorolls
emesos per un bar musical del mateix immoble (Resolució de 22 d’abril de 2016 sobre la Reclamació 12/2016), d’empresaris que
volen comprovar que l’Administració no afavoreixi indegudament a la competència (p. ex. Resolució de 17 de març de 2016 sobre
la Reclamació 7/2016, Resolució 64/2017, de 22 de febrer), etc.
La GAIP ha rebut, en canvi, comparativament, poques reclamacions de periodistes i ONG, encara que el seu nombre està creixent
darrerament i les seves reclamacions han donat lloc a algunes de les resolucions més destacades d’aquesta institució, com són, p.
ex., la Resolució de 7 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 19/2016 (retribucions dels directius i personal de fora de conveni de
TMB), la Resolució de 28 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 119/2016 (resultat de les inspeccions realitzades sobre els bars
i restaurants de Barcelona), la Resolució 33/2017, de 8 de febrer (imports satisfets per les grans superfícies en concepte d’impost
sobre grans establiments comercials), la Resolució 87/2017, de 16 de març (sancions imposades a empreses subministradores en
matèria de pobresa energètica), la Resolució 99/2017, de 28 de març (demanda de places en els centres d’educació infantil i primària
de Barcelona), la Resolució 100/2017, de 28 de març (armament adquirit per la policia catalana) o la Resolució 181/2017, de 7 de
juny (informes d’auditoria del Palau de la Música elaborats al seu moment per la Intervenció de la Generalitat). Sí que ha rebut, en
canvi, un nombre molt elevat de reclamacions procedents de sindicats i, sobretot, de càrrecs electes locals, a l’empara de la legislació
especíca de règim local.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 60
Als arguments de dret positiu acabats d’indicar cal afegir que l’accés amb nalitats egoistes a informació
pública no afectada pels límits legals no és necessàriament negatiu. La informació pública, com sol dir-se,
pertany a tota la ciutadania, i aquesta ha de poder accedir-hi per qualsevol nalitat que consideri oportuna,
sense censures prèvies. Aquesta manca de predeterminació teleològica permet, així, que el dret d’accés
compleixi moltes altres funcions, a més de l’originària i principal de control democràtic del poder públic.
D’altra banda, aquest accés egoista i casuístic per part de molts ciutadans individuals possibilita un control
difús indirecte de l’actuació administrativa molt saludable, que pot fer aorar nombroses il·legalitats i
aspectes susceptibles de millora i que, per això, complementa el control directe i necessàriament selectiu que
puguin exercir els public watchdogs cridats històricament a exercir el dret d’accés. El principal problema que
pot suscitar aquesta obertura del dret d’accés a tot tipus de peticions d’informació pública és, al meu parer,
el del volum de sol·licituds que pot acabar comportant, un problema que encara és hipotètic (el volum global
de sol·licituds d’accés per part de la ciutadania és a Catalunya encara molt baix i assumible, sens perjudici
dels problemes puntuals que pugui ocasionar en alguna Administració concreta, sobretot en petits municipis)
i que, arribat el cas, caldrà afrontar d’una manera raonable i proporcionada, amb l’ajuda de les solucions que
ofereix el dret comparat.
Des d’un punt de vista teòric, i també pràctic, la conseqüència més important d’aquesta ampliació del radi
d’acció del dret general d’accés és probablement la difuminació de les diferències que el separen del dret
tradicional dels interessats d’accés a l’expedient, un dret sorgit molt abans i estretament relacionat amb
el dret d’audiència i el dret de defensa en el marc del procediment administratiu. La mateixa legislació
espanyola de procediment administratiu parteix (i, al seu torn, alimenta) d’aquesta progressiva aproximació
quan remet cada vegada amb més extensió i intensitat a la legislació de transparència en la seva parca (i
manifestament insucient) regulació del dret d’accés a l’expedient dels interessats, sobretot en l’aspecte
central dels límits a l’accés.36
Davant d’aquesta evolució, el dret d’accés a l’expedient dels interessats s’haurà de veure cada vegada
més com una manifestació especíca del dret general d’accés a la informació pública dels ciutadans, una
manifestació caracteritzada sobretot per rebre, en el judici ponderatiu amb els béns jurídics que puguin
oposar-se a l’accés, el pes addicional favorable a aquest accés que atorga el dret de defensa dels interessats.
Aquest és l’enfocament pel qual ha optat la GAIP, i que contribueix a explicar que s’hagi declarat competent
per conèixer de les reclamacions presentades per interessats, ns i tot en procediments en tràmit, com es
veurà després amb més deteniment.
5.2.3 Excepcions: interpretació restrictiva de les causes d’inadmissió de les sol·licituds i dels límits
a l’accés
Com s’ha assenyalat abans, un aspecte essencial de la nova legislació espanyola de transparència és l’abast
molt menor que atorga a les excepcions al dret d’accés, en línia amb les recomanacions internacionals en la
matèria. En les moltes resolucions que ja ha dictat ns ara, la GAIP ha tingut l’oportunitat d’anar precisant
aquestes excepcions de forma casuística, i d’acord amb la interpretació restrictiva que imposa l’LTE i
subratlla l’LTC.
Després d’apuntar ja en una de les seves primeres resolucions els quatre grans criteris d’aplicació restrictiva
dels límits previstos per l’LTE i l’LTC (test del perjudici, ponderació, proporcionalitat i motivació)37 i
d’efectuar una caracterització general de l’abast de cadascun d’ells i de les diferències existents entre les dues
lleis,38 ha donat accés a dades que, segons l’Administració, estaven afectades pel límit de la seguretat pública
(p. ex., l’accés parcial al contracte multimilionari –declarat reservat– d’adjudicació de la gestió de la xarxa de
radiocomunicacions RESCAT emprada pels diversos cossos policials, de bombers i serveis d’emergències de
36 V. els articles 35.a), 37 i 84.1 LRJPAC i, en l’actualitat, els articles 13.d), 27.4, 53.1.a) i 82.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre,
del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC). Resulta també clara la connexió entre l’article 70.4
LPAC i l’article 18.1.b) LTE (tot i que el segon ha de permetre precisament als interessats accedir també a la informació continguda
en «aplicacions, txers i bases de dades informàtiques», malgrat que no formi part de l’expedient administratiu).
37 Resolució de 17 de desembre de 2015 sobre la Reclamació 15/2015.
38 Dictamen 1/2016, d’11 de maig.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 61
Catalunya,39 o la informació bàsica dels contractes d’adquisició d’armament i material de defensa del cos de
Mossos d’Esquadra);40 ha negat que l’accés per un periodista a informació incorporada a una important causa
penal en curs, després que s’hagi aixecat el secret de sumari i s’hagi obert el judici oral, suposi un perjudici
per a la investigació o la sanció de les infraccions penals;41 ha considerat, en la línia assenyalada per la
Memòria explicativa del CADP, que el límit de la igualtat de les parts en els processos judicials i la tutela
judicial efectiva, freqüentment invocat per l’Administració, només pot excloure l’accés quan la informació
sol·licitada hagi estat elaborada especícament per al procés judicial en qüestió;42 ha entès aplicable també
a Catalunya el límit dels interessos econòmics i comercials, tot i no estar previst expressament per l’LTC43
(valent-se d’aquest límit per denegar l’accés a la part de les ofertes presentades pels altres licitadors en un
important procediment d’adjudicació que mereix objectivament la qualicació de secret empresarial,44 i
negant que aquest límit permeti impedir l’accés per un periodista al resultat de les inspeccions als bars i
restaurants de Barcelona45 o a les sancions imposades per l’Administració de la Generalitat a les empreses
subministradores per infraccions en matèria de pobresa energètica);46 ha interpretat de manera restrictiva
el límit de la condencialitat i el secret en els procediments tramitats per l’Administració, entenent que
només és aplicable quan l’una o l’altre estan establerts per una norma amb rang de llei, com assenyalen
expressament l’LTC (article 21.1.c) i l’article 13.2.a) de la LAIA, i destacats autors consideren implícit en la
formulació de l’article 14.1.k) de l’LTE;47 ha considerat que el límit dels drets dels menors d’edat, que preveu
l’article 21.1.e) de l’LTC, no impedeix l’accés a informació sobre les notes mitjanes d’una sèrie de centres de
formació professional48 ni a la demanda de places en els centres d’educació infantil i primària de Barcelona,49
i, quant als límits previstos en lleis sectorials, ha armat que seria desitjable una reforma de l’article 95 de la
Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, que permetés l’accés a dades tributàries com ara l’import
dels impostos satisfets per grans empreses.50
En relació, en particular, amb el límit de la protecció de dades de caràcter personal, el més freqüentment
invocat per l’Administració i per tercers afectats, l’exercici de ponderació requerit pels articles 15 de l’LTE
i 24 de l’LTC ha portat la GAIP a reconèixer l’accés –amb l’informe favorable de l’APDCAT, com s’ha vist
abans– a una gran quantitat de dades personals, com per exemple retribucions (també de personal d’empreses
públiques51 i de directius d’empreses privades contractistes de l’Administració),52 moviments de targetes
39 Resolució de 27 d’abril de 2016 sobre la Reclamació 37/2015.
40 Resolució 100/2017, de 28 de març i Resolució 175/2017, de 31 de maig.
41 Resolució 181/2017, de 7 de juny.
42 Resolució de 2 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 31/2015, Dictamen 5/2016, de 13 d’octubre, Resolució 84/2017, de 8 de
març (desestimant per primera vegada una reclamació en virtut d’aquest límit) i Resolució 113/2017, de 20 d’abril.
43 Dictamen 1/2016, d’11 de maig.
44 Resolució 21/2017, d’1 de febrer.
45 Resolució de 28 de setembre de 2016 sobre la Reclamació 119/2016.
46 Resolució 87/2017, de 16 de març.
47 Dictamen 5/2016, de 13 d’octubre, Resolució de 21 de setembre de 2016 sobre les Reclamacions 123/2016 i 124/2016
(acumulades), Resolució 17/2017, de 23 de gener i Resolució 162/2017, de 26 de maig (basant en aquest límit la denegació parcial
d’accés d’un sindicat a informació sobre un procés de selecció de personal encara no nalitzat), entre moltes altres.
48 Resolució de 13 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 68/2016.
49 Resolució 99/2017, de 28 de març.
50 Resolució 33/2017, de 8 de febrer.
51 Entre d’altres, Resolució de 7 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 19/2016 i Resolució 2/2017, de 10 de gener.
52 Entre d’altres, Resolució de 13 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 58/2016, Resolució de 14 de desembre de 2016 sobre les
Reclamacions 299/2016 i altres (acumulades) i Resolució de 21 de desembre de 2016 sobre les Reclamacions 339/2016 a 380/2016
(acumulades). A la Resolució 3/2017, de 10 de gener, s’inadmet una reclamació semblant perquè el volum de negoci de l’empresa
(l’Hospital General de Catalunya) vinculat a activitats realitzades per compte de les administracions públiques no arriba al vint-i-
cinc per cent del seu volum general de negoci exigit per l’article 3.2 LTC perquè es pugui conèixer la retribució percebuda pels seus
càrrecs directius.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 62
bancàries,53 factures,54 processos de selecció i nomenaments d’empleats públics,55 el preu just pagat per
l’expropiació de nques concretes56 o dades sensibles sobre represaliats pel franquisme continguts en arxius
històrics.57 També ha considerat que les dades relatives a infraccions i sancions administratives de persones
físiques, tot i tenir la condició de dades especialment protegides per expressa dicció dels articles 15.1 de
l’LTE i 23 de l’LTC i quedar, per tant, excloses de l’accés per part de la ciutadania, no mereixen sempre la
qualicació de dades íntimes, de manera que poden arribar a ser accessibles pels càrrecs electes locals.58
La GAIP també ha efectuat una interpretació notablement restrictiva de les causes d’inadmissió de les
sol·licituds d’accés, valent-se a aquests efectes de la regulació més delimitada que conté l’article 29 de
l’LTC, regulació que no planteja problemes competencials, en la mesura que les causes d’inadmissió tracten
sobretot de protegir els interessos de l’Administració (no ja de tercers) i no hi ha cap inconvenient en què el
legislador autonòmic decideixi reduir l’abast de les causes d’inadmissió i exposar les administracions del seu
àmbit territorial a més transparència.59 En particular, ha considerat que la causa d’inadmissió de la informació
auxiliar o de suport (articles 18.1.b) LTE i 29.1.a) LTC) no inclou, a Catalunya, els informes interns, i ha
precisat el signicat de la noció d’esborrany –com a document no denitiu o inconclús– i les raons materials
que justiquen la seva exclusió de l’accés.60 També ha efectuat una interpretació restrictiva de la causa
d’inadmissió de la complexitat de l’elaboració o reelaboració (articles 18.1.c) LTE i 29.1.b) LTC), partint
del concepte ampli d’informació pública manejat per la legislació actual,61 oferint paràmetres que poden
justicar la seva invocació i exigint a l’Administració que motivi adequadament la complexitat al·legada.62
De les moltes vegades que s’ha invocat aquesta causa d’inadmissió, la GAIP només ha considerat que servís
per excloure l’accés en dues ocasions.63 Finalment, ha sostingut que, malgrat que la llei catalana no inclogui
la causa d’inadmissió del caràcter manifestament repetitiu o abusiu (article 18.1.e) LTE) i que aquesta
causa no sigui, per tant, invocable a Catalunya, això no impedeix que es pugui inadmetre o desestimar una
sol·licitud, de forma degudament motivada, quan hi hagi abús de dret, en aplicació dels principis generals de
bona fe i de prohibició de l’abús de dret proclamats a l’article 111-7 del Codi civil de Catalunya i a l’article
7 del Codi civil espanyol.64 Fins ara no ha apreciat l’existència d’abús de dret en cap ocasió.
53 Entre d’altres, Resolució de 7 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 34/2016 i Resolució 46/2017, de 15 de febrer.
54 Entre moltes altres, Resolució de 17 de març de 2016 sobre la Reclamació 7/2016, Resolució de 18 de maig de 2016 sobre la
Reclamació 18/2016 i Resolució de 18 d’agost de 2016 sobre la Reclamació 134/2016.
55 Entre moltes altres, Resolució de 2 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 28/2015, Resolució de 14 de setembre de 2016 sobre
la Reclamació 51/2016 (l’única resolució de la GAIP que ha comptat, ns ara, amb un vot particular ) i Resolució 95/2017, de 28 de
març. En aquestes resolucions, a la vista de les circumstàncies del cas, la GAIP no ha considerat justicat donar accés a la identitat de
les persones que no han superat el procés de selecció. Amb posterioritat al període examinat en aquest treball, en la seva Resolució
254/2017, de 26 de juliol, la GAIP ha reconegut per primera vegada l’accés –merament presencial, sense còpia– per part d’un sindicat
a la identitat de tots els participants en un procés de selecció.
56 Resolució 1/2017, de 10 de gener.
57 Resolució de 28 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 69/2016, on s’interpreten els terminis de vigència dels límits al dret
d’accés establerts en l’article 36.1 LAGD (precepte similar a l’article 57.1.c) de la Llei 16/1985, de 25 de juny, del patrimoni històric
espanyol) i s’imposa a l’Administració la càrrega de comprovar la data de defunció de les persones que consten a l’arxiu històric.
58 Resolució de 14 de setembre de 2016 sobre les Reclamacions 78/2016, 116/2016, 117/2016 i 118/2016 (acumulades). L’article
164.3.a del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la llei municipal i de règim local de Catalunya
(TRLMRLC), només limita l’accés dels càrrecs electes locals a les dades personals íntimes.
59 Així ho ha armat la GAIP en moltes ocasions, com p. ex. a la Resolució d’11 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 36/2015.
60 Resolució 49/2017, de 15 de febrer, denegant l’accés a una sèrie d’esborranys. V. també dues Resolucions de 19 de novembre de
2015 sobre les Reclamacions 12/2015 i 14/2015.
61 V. supra l’apartat 5.2.1.
62 Entre d’altres, Resolució d’11 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 36/2015, Resolució de 5 de maig de 2016 sobre la
Reclamació 15/2016, Resolució de 28 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 77/2016, Dictamen 6/2016, de 26 d’octubre i Resolució
78/2017, d’1 de març.
63 Resolució de 28 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 77/2016 i Resolució 78/2017, d’1 de març.
64 Resolució d’11 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 36/2015 i Resolució de 17 de març de 2016 sobre la Reclamació 7/2016,
entre d’altres.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 63
La lectura de les resolucions emeses per la GAIP en un lapse de temps ja signicatiu palesa amb tota claredat
la gran amplitud del dret d’accés reconegut per la legislació espanyola vigent: són molt pocs els casos en què
una sol·licitud d’accés mínimament seriosa pot ser inadmesa o desestimada per l’Administració. Excepte en
casos en què no es demanava pròpiament l’accés a informació pública, la GAIP ha concedit l’accés sol·licitat
en pràcticament totes les reclamacions de què ha conegut, amb molt poques excepcions.
5.2.4 La interpretació àmplia de la pròpia competència de la GAIP
En vista d’aquesta gran amplitud del dret d’accés legalment reconegut, i de la utilitat que per als ciutadans té
poder accedir gratuïtament a una autoritat de garantia independent, que declari el seu dret i aconsegueixi el
lliurament de la informació sol·licitada en un espai breu de temps, la GAIP també ha efectuat una interpretació
àmplia de la seva pròpia competència i de la supletorietat establerta en la disposició addicional primera de
l’LTE i l’LTC.
Anant més lluny que altres autoritats de garantia espanyoles, i malgrat l’increment notable de la càrrega
de treball que això li ha representat, la GAIP ha armat, en particular, la seva competència per conèixer
de les reclamacions que puguin presentar els qui vulguin accedir a informació ambiental,65 els càrrecs
electes locals66 i ns i tot els mateixos interessats en procediments administratius en curs.67 En aquests
casos, aplica a aquestes reclamacions la normativa especíca existent: la LAIA, la normativa de règim
local (a Catalunya, sobretot, l’article 164 TRLMRLC) i les escasses previsions contingudes en la legislació
espanyola de procediment administratiu sobre el dret d’accés dels interessats a l’expedient (LPAC i la Llei
26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya),
respectivament. Els arguments que han portat la GAIP a estendre la seva competència a aquests àmbits, i que
es desenvolupen àmpliament en les resolucions que la fonamenten, poden resumir-se en una idea elemental:
no té cap sentit que subjectes (com els sol·licitants d’informació ambiental, els càrrecs electes i els interessats)
que gaudeixen d’un règim d’accés privilegiat, reconegut molt abans que s’aprovessin l’LTE i l’LTC, i que
segueix sent teòricament més ampli que el previst per aquestes, no disposin del mecanisme bàsic de garantia
que representa la via de la reclamació voluntària i gratuïta davant d’una autoritat independent de què disposa
qualsevol ciutadà i es vegin obligats a acudir directament als tribunals en el cas que l’Administració els
denegui l’accés o, pitjor encara, a reformular la seva petició i canalitzar-la articiosament a través de l’LTE
i l’LTC (ocultant la realitat de les coses i renunciant al règim d’accés reforçat que els correspon) per poder
reclamar primer davant la GAIP.
En el cas de l’accés a informació ambiental, negar la possibilitat de reclamar davant òrgans com la GAIP i
sotmetre la seva tutela a un règim més costós que el previst per a informacions públiques no harmonitzades
pel dret de la Unió Europea, podria arribar ns i tot a ser considerat contrari al principi d’equivalència armat
pel Tribunal de Justícia, a més de convertir en paper mullat la mateixa LAIA (tenint en compte l’amplitud
del dret d’accés garantit per l’LTE i l’LTC, ningú sol·licitarà l’accés a informació ambiental a l’empara de
la LAIA, si això li suposa perdre la possibilitat de reclamar gratuïtament davant les autoritats independents
de garantia previstes per aquelles).
En el cas dels electes locals, la interpretació efectuada per la GAIP ha estat acollida amb entusiasme pels
integrants dels grups de l’oposició en l’àmbit municipal, comarcal i provincial, que han vist en la reclamació
davant aquesta institució la solució a les grans dicultats que han tingut en moltes ocasions per veure satisfet
el dret fonamental que, com s’ha dit abans, els reconeix l’article 23.2 de la CE.68 Les seves reclamacions
representen una part quantitativament molt important dels assumptes dels quals coneix la GAIP.69 El
Reglament del Parlament català sembla avalar aquesta interpretació, quan, en l’article 8.6, disposa que els
65 A partir de la Resolució 211/2017, de 27 de juny, en la primera ocasió en què se li ha plantejat el supòsit.
66 A partir de la Resolució d’11 de febrer de 2016 sobre la Reclamació 4/2016.
67 A partir de la Resolució de 23 de desembre de 2015 sobre la Reclamació 17/2015.
68 V. supra l’apartat 2.2.
69 Resolucions en què s’ha anat forjant ja un nodrit cos doctrinal sobre el règim reforçat d’accés dels electes locals de l’article
164 del TRLMRLC, també amb la col·laboració de l’APDCAT, i en el qual no és possible entrar en aquest treball, dedicat al règim
general d’accés a la informació pública contingut en l’LTE i l’LTC.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 64
diputats poden reclamar també davant la GAIP per fer valer el dret reforçat d’accés que els reconeixen els
articles 6 i següents. No cal subratllar la importància que el dret d’accés dels càrrecs electes locals té per
al control democràtic dels governs locals. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya serà qui hagi de
conrmar o no la competència de la GAIP en la matèria, quan resolgui el recurs contenciós administratiu
interposat per la Diputació de Girona fa uns mesos i en què únicament es qüestiona aquesta competència.70
En el cas, nalment, dels interessats, segurament el més discutible per les implicacions processals que
pot arribar a tenir, la interpretació de la GAIP parteix de la base, abans abordada,71 que la legislació de
transparència permet que qualsevol ciutadà (i no només les persones interessades) pugui sol·licitar l’accés a
un procediment en tràmit, i no impedeix als interessats utilitzar el dret general d’accés. Si qualsevol ciutadà
pot sol·licitar l’accés a la informació pública relativa a un procediment en curs i reclamar, en cas que se
li denegui, davant la GAIP, amb més motiu ho han de poder fer els interessats, que gaudeixen d’un dret
d’accés a l’expedient reforçat per les exigències del seu dret de defensa. D’altra banda, si els interessats
poden utilitzar el dret general d’accés de l’LTE i l’LTC, tant durant la tramitació del procediment com
després que aquest nalitzi, i reclamar amb posterioritat davant la GAIP, sembla raonable permetre també
que puguin reclamar davant aquesta després de sol·licitar infructuosament l’accés a l’expedient en exercici
del dret que els reconeix la legislació de procediment. Tot això sense oblidar, a més, que no sempre és fàcil
distingir quan un procediment administratiu està obert o tancat, com es va evidenciar durant la vigència de
l’antic article 37.1 de la LRJPAC. Tampoc cal perdre de vista que la reclamació davant la GAIP no suspèn el
procediment en qüestió ni els terminis previstos per a la impugnació dels seus actes de tràmit i de la resolució
que hi posi , i té només com a nalitat determinar si el reclamant té o no dret d’accés a la informació
o l’expedient sol·licitat, sense que la GAIP disposi de competència per pronunciar-se sobre les qüestions
que constitueixen l’objecte principal d’aquell procediment, com ha remarcat en les seves resolucions sobre
aquest tipus de casos.72 Segurament per això, són poques les reclamacions presentades ns ara per interessats
en procediments en curs. En tot cas, les resolucions de la GAIP, com a autoritat independent especialitzada en
matèria d’accés a la informació pública, poden servir per xar criteris que orientin els qui tramitin expedients
administratius i hagin de decidir si és procedent o no donar accés a tots els documents que els integren.73
6 Bibliograa
Blanes climent, Miguel Ángel. La transparencia informativa de las administraciones públicas. Cizur
Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014.
cerrillo, Agustí; Ponce, Juli. Transparència, accés a la informació pública i bon govern a Catalunya.
Comentaris de la Llei 19/2014, de 29 de desembre. Barcelona: EAPC/UOC, 2015.
cerrillo i martínez, Agustí; Velasco rico, Clara-Isabel. «La mediación en la resolución de conictos en
materia de acceso a la información pública». A: lóPez ramón, Fernando (coord.). Las vías administrativas de
recurso a debate. Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo.
Madrid: INAP, 2016.
comissió General de codiFicació. Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de ley de eciencia de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Madrid: Ministeri de Justícia, 2013.
consell General del Poder judicial. La Justicia Dato a Dato. Año 2016. Madrid: CGPJ, 2017.
cotino hueso, Lorenzo. «El derecho fundamental de acceso a la información, la transparencia de los poderes
públicos y el Gobierno Abierto. Retos y oportunidades». A: Valero torrijos, Julián; Fernández salmerón,
70 V. supra nota 22.
71 V. supra els apartats 5.2.1 i 5.2.2.
72 Així, p. ex., a la Resolució 21/2017, d’1 de febrer.
73 Com, p. ex., sobre la complexa qüestió de l’accés a les ofertes presentades per altres licitadors en un procediment d’adjudicació
i l’abast del secret empresarial (Resolució 21/2017, d’1 de febrer).
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 65
Manuel (coord.). Régimen jurídico de la transparencia del sector público. Del derecho de acceso a la
reutilización de la información. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014.
de la nuez sánchez-cascado, Elisa; tarín Quirós, Carlota (coord.). Transparencia y buen gobierno.
Comentarios a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno. Madrid: La Ley, 2014.
emBid irujo, Antonio. El ciudadano y la Administración. Madrid: MAP, 1994.
Fernández ramos, Severiano. El derecho de acceso a los documentos administrativos. Madrid: Marcial
Pons, 1997.
Fernández ramos, Severiano. «El derecho de acceso a la información pública: naturaleza, sujetos activos
y ordenación». A: troncoso reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Civitas, 2017.
Fernández ramos, Severiano. «El objeto del derecho de acceso a la información pública». A: troncoso
reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Civitas, 2017.
Fernández ramos, Severiano; Pérez monGuió, José María. Transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno. Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014.
Fernández ramos, Severiano; Pérez monGuió, José María. El derecho de acceso a la información pública
en España. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2017.
Guichot, Emilio. Publicidad y privacidad de la información administrativa. Madrid: Civitas, 2009.
Guichot, Emilio. «Capítulo II». A: Íd. (coord.). Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Madrid: Tecnos, 2014.
lóPez ramón, Fernando (coord.). Las vías administrativas de recurso a debate. Actas del XI Congreso de la
Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Madrid: INAP, 2016.
martín delGado, Isaac. «La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento
necesario, útil y ¿ecaz?». A: lóPez ramón, Fernando (coord.). Las vías administrativas de recurso a debate.
Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Madrid: INAP, 2016.
mestre delGado, Juan Francisco. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, 2a ed. Madrid:
Civitas, 1998.
mir PuiGPelat, Oriol. «Las autoridades autonómicas de garantía del derecho de acceso. Una aproximación
crítica a su diseño institucional». A: troncoso reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Civitas, 2017.
muñoz soro, José Félix; Bermejo latre, José Luis. «La redenición del ámbito objetivo de la transparencia y
el derecho de acceso a la información del sector público». A: Valero torrijos, Julián; Fernández salmerón,
Manuel (coord.). Régimen jurídico de la transparencia del sector público. Del derecho de acceso a la
reutilización de la información. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2014.
orGanització Per a la cooPeració i el desenVoluPament econòmic (OCDE). Spain: From Administrative
Reform to Continuous Improvement, GOV/PGC(2014)4/ANN1, 2014.
Piñar mañas, José Luis. «Derecho de acceso a la información pública. Régimen general». A: Wences, Isabel;
KöllinG, Mario; raGone, Sabrina (coord.). La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno. Una perspectiva académica. Madrid: CEPC, 2014.
Oriol Mir Puigpelat
L’accés a la informació pública en la legislació espanyola de transparència: crònica d’un canvi de paradigma
Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 66
Piñar mañas, José Luis. «El fortalecimiento de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública
como objeto de la Ley 19/2013». A: troncoso reiGada, Antonio (dir.). Comentario a la Ley de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Civitas, 2017.
Pomed sánchez, Luis Alberto. El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos. Madrid: INAP, 1989.
rams ramos, Leonor. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Madrid: Ed. Reus, 2009.
razQuin lizarraGa, Martín María. El derecho de acceso a la información pública. Oñati: IVAP, 2015.
rodríGuez-arana muñoz, Jaime; sendín García, Miguel Ángel. Transparencia, acceso a la información y
buen gobierno. Granada: Comares, 2014.
