El justo precio expropiatorio: un oxímoron en el Derecho Público español
| Autor | Miguel Ángel Ruiz López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor asociado de Derecho administrativo (U. Complutense). Letrado del Tribunal Supremo (Sala Tercera). Administrador civil del Estado |
| Páginas | 413-421 |
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A lo largo de los años cincuenta se dictaron tres Leyes, generalmente elogiadas, sobre las que se ha edificado el Estado de Derecho. La aprobación de la Constitución de 1978, el desarrollo de un nuevo modelo de organización territorial del Estado y la superación de una Administración reducida, centralizada y jerarquizada por una organización extensa y compleja, descentralizada territorial y funcionalmente, determinaron la adaptación de estas Leyes. La del procedimiento administrativo primero, la de la jurisdicción contencioso-administrativa después, y, finalmente, parece llegado el turno de la Ley de Expropiación
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Forzosa de 16 de diciembre de 1954, «necesitada toda ella de una revisión para adaptarse a la dinámica de nuestro tiempo», como advertía la exposición de motivos de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. La clave de la reforma se encuentra concretamente en la enorme distancia que separa el plano teórico de la aplicación práctica del instituto expropiatorio1.
Es revelador, en este sentido, que los sucesivos informes anuales del Defensor del Pueblo -sin ir más lejos el Informe Anual de 20102-, hayan puesto de relieve, a partir de múltiples quejas, que la tramitación de los expedientes de justiprecio sufre dilaciones excesivas que en la mayoría de los casos son debidas a la inactividad o lentitud administrativa en las diversas fases del procedimiento. Dicha práctica irregular comporta retrasos considerables en la determinación del justiprecio y, en consecuencia, en el pago del mismo, pues «el órgano expropiante incumple con creces y de forma habitual el plazo legalmente establecido para hacer efectivo dicho pago». Los perjuicios económicos que se ven obligados a soportar los afectados por la tardanza en ser indemnizados por la privación de los bienes de su propiedad hoy se ven incrementados por la crisis económica, no siendo nada infrecuente que las distintas Administraciones comuniquen que el pago de las cantidades adeudadas tanto en concepto de justiprecio como las correspondientes a los intereses de demora se podrán hacer efectivas cuando la disponibilidad presupuestaria lo permita, lo cual resulta absolutamente inaceptable.
Se comprende que se haya escrito que «la expropiación forzosa es en la actualidad la vergüenza del Derecho público español» y que «en ninguno de los países de nuestro entorno es tan fácil privar a un ciudadano de su propiedad como en el nuestro»3, ya que «en nuestro sistema, ese modelo garantista extremo, que inicialmente recibimos, parece definitivamente arrumbado», de suerte que «no queda, pues, otra defensa de la propiedad en nuestro Derecho que la común frente a cualquier actuación administrativa, o sea, la estrategia del contraataque ante la jurisdicción contencioso-administrativa para, desde la desposesión inevitable de los bienes, intentar elevar la cuantía de una indemnización fijada por la propia Administración. Ciertamente, muy poca cosa»4. Las razones de la crisis del instituto expropiatorio son múltiples5. Muchas de las carencias y deficiencias son sobradamente conocidas y atañen a la erosión de los principios del procedimiento expropiatorio: el carácter implícito de la declaración de utilidad pública o interés social y del acuerdo de necesidad de ocupación; el
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abusivo recurso a la expropiación por la vía de urgencia en sectores muy distintos sin fundamento de ninguna clase, y, en lo que interesa a esta comunicación, la sensación, por no decir la certeza, de que el justo precio encarna en la actualidad una contradictio in terminis -he ahí la figura retórica del oxímoron- entre el precio de la expropiación y el calificativo de justo (iustum pretium)6en aplicación de los criterios de valoración previstos legalmente, que legitiman que los bienes y derechos se tasen por una cantidad notoriamente insuficiente que tan sólo desde un planteamiento ingenuo y alejado de la realidad puede responder al célebre principio suum cuique tribuere, y que más bien parece forzar al expropiado a comprender el sentido metafórico de la expresión justiprecio en un plano meramente desiderativo y por ello utópico o inalcanzable.
La idea de conflicto en torno a la valoración del justiprecio como consecuencia de la expropiación es, indudablemente, la que suscita mayor interés entre los sujetos que en ella intervienen. La entidad beneficiaria procura que el precio a pagar sea el menor posible. Por su parte, los expropiados -que soportan el ejercicio de tan incisiva potestad- pueden pleitear durante años para que los Tribunales les reconozcan una indemnización justa. El expropiado presencia cómo ocupan sus bienes por la vía de urgencia, obligado a contratar un abogado y un perito para iniciar un combate de los de David contra Goliat con final incierto, convencido de que obtendrá una indemnización por sus bienes, sí, pero que va depender de tantos factores que resulta imposible de predecir. Es bien expresiva, a este respecto, la STS de 3 de diciembre de 1998 (Recurso de Casación nº 5821/1994 [RJ 1998, 10302]. Ponente: Francisco GONZÁLEZ NAVARRO):
La Administración puede retrasar por mucho tiempo el pago del justo precio, abonando una cantidad que casi es puramente simbólica en muchos casos, y a cambio de ello tomar sin más los bienes expropiados, con lo cual el que financia las obras como prestamista forzoso es el expropiado. Pero es que además, en aquellos supuestos en que entre el expropiante y el expropiado media un beneficiario privado de la expropiación, esa adquisición inmediata de la cosa y el paralelo aplazamiento sine die del pago opera en favor de ese beneficiario privado. Que esta situación debe ser corregida, es evidente. Y es de esperar que algún día el legislador se decida a poner manos a la obra. Pero mientras tal ocurre, los tribunales de justicia tienen que esmerarse
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-por supuesto, sin invadir en ningún momento, las competencias del legislativo- en eliminar los abusos generados por prácticas distorsionadoras, cuando no francamente ilegales, nacidas de la rutina o de un mal entendimiento de la cosa pública
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En verdad, el término justiprecio encarna una dialéctica conflictiva entre la justicia de la operación expropiatoria, que suscita un concepto indeterminado, contingente e históricamente variable de lo que en cada caso puntual se estime aequum et bonum, y la legalidad del precio, que ha de ajustarse a los complejos, heterogéneos...
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