Justicia y protección fiscal del medio ambiente

AutorAurelio de Prada García
Cargo del AutorProfesor de Teoría y Filosofía del Derecho Universidad Complutense de Madrid
Páginas245-255

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1. La protección fiscal del medio ambiente como herramienta "principal" de la política ambiental

La posibilidad de proteger el medio ambiente con instrumentos fiscales puede remontarse al menos al economista inglés A. C. Pigou quien, como es bien sabido, propuso en 1920 neutralizar mediante impuestos los costes "externos" de la producción y el consumo privados.1 Semejante propuesta logró amplio eco en el ámbito académico, pero no tuvo consecuencias prácticas en la política ambiental hasta los años setenta en los que se introdujeron las primeras tasas ecológicas2 y en los que el principio "quien contamina paga" fue asumido por la OCDE3 y por el Primer programa de acción de las Comunidades en materia ambiental.4

Desde entonces la protección del medio ambiente por medio de instrumentos fiscales ha ido adquiriendo cada vez mayor aceptación hasta el punto de ser considerada por el Informe del Worldwacht Institute de 1991 en los muy conocidos términos siguientes:

"El instrumento más poderoso -para remodelar las economías nacionales hacia una actitud ecológica tal vez sea la fijación de impuestos. Fijar impuestos sobre las actividades que contaminan, agotan o de algún otro modo degradan los sistemas naturales es un modo de asegurar que se tienen en cuenta los costes ecológicos en las decisiones privadas... Recaudando una gran proporción de ingresos públicosPage 246 por estos "impuestos verdes" y reduciendo los impuestos sobre la renta u otros para compensar, los gobiernos pueden ayudar a hacer que las economías se pongan en marcha rápidamente por un camino preservador... Los impuestos pueden ayudar a alcanzar los objetivos ecológicos de manera eficiente, ya que ajustan los precios y dejan que el mercado haga el resto."5; o de que el principio "quien contamina paga", que contiene implícitamente tal tipo de protección, ha terminado por reflejarse en normas de derecho positivo como el vigente artículo 130 R.2 del Tratado CE o en Declaraciones de ámbito universal como la de Río cuyo principio 16 reza:

"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales."

Las razones de ese "éxito" de la protección fiscal del medio ambiente que parecen convertirla hoy por hoy6 en la herramienta principal, que no única, de la política ambiental, son varias: efecto disuasorio sobre la utilización y el abuso de recursos naturales escasos y sustancias nocivas para el medio ambiente, potencial recaudatorio para la financiación de programas de política ambiental, estímulo para la innovación tecnológica en los procesos productivos en el sentido de una mejor protección del entorno natural, efecto orientador de la economía hacia actividades que generen menos daños al medio ambiente, reducción de los costes en la lucha contra la contaminación, en relación con las políticas medioambientales clásicas, contribución a acercar los precios de los productos a la "verdad ecológica", considerando los costos externos relacionados con el medio ambiente, posibilidad de simplificar el sistema impositivo eliminando muchos pequeños impuestos que serían sustituidos por los nuevos impuestos ecológicos7... No todo, sin embargo, son ventajas.

En efecto, al margen de que los impuestos no sirven en los casos en que sea necesario conseguir la eliminación total del contaminante, lo que hace imprescindibles otro tipo de medidas, el uso de instrumentos fiscales para la protección del medio ambiente presenta el inconveniente característico de todo "impues-Page 247to":8 su "odiosidad", su carácter de "mal necesario".9 Lo cual, por otra parte, no es excesivamente grave si efectivamente resulta ser "necesario" para internalizar las externalidades, para "ajustar los precios, dejando que el mercado haga el resto" por decirlo en los términos del Informe del Worldwacht citado.

Pero no es ese el caso, pues parece haber acuerdo10 en considerar que en la mayor parte de las ocasiones los efectos ambientales no son cuantificables en términos monetarios,11 con lo que el ajuste de precio del mercado por medio de los impuestos ecológicos, por volver una vez más a los términos del informe Worldwacht, no es una operación, "necesaria", científica, sino arbitraria, "política".12 Ello no es, desde luego, razón suficiente para privar de toda virtualidad en la protección ambiental a los instrumentos fiscales, pues siguen siendo válidas la mayor parte de las ventajas listadas más arriba, pero sí que hace imprescindible el examen que aquí se pretende esbozar sobre la justicia o injusticia de la protección fiscal del medio ambiente en relación con los destinatarios de tal política. Examen, por lo demás, obligado ante cualquier impuesto y en general cualquier política fiscal que, a lo que parece, resulta tanto más efectiva cuanto mayor sea la "adhesión moral" de sus destinatarios.13

2. Protección fiscal del medio ambiente y justicia social

No parece preciso extenderse demasiado sobre los efectos de las medidas fiscales ambientales desde el punto de vista de la justicia social, pues pese a que llegó a pensarse que los impuestos verdes "destinados a hacer que los precios reflejen mejor el auténtico coste, ayudarían a asegurar que el precio lo pagan los que producen el daño al medio ambiente y no el conjunto de la sociedad",14 es hoy ya un lugar común que los impuestos verdes son injustos desde ese punto de vista entre otras por las siguientes razones:

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- porque son pagados mayoritariamente por las personas de rentas más bajas, ya que estas dedican la mayor parte de sus ingresos al consumo,

- porque constituyen implícitamente un derecho a contaminar y a usar recursos escasos por parte de las personas de rentas altas que son las que más fácilmente pueden pagar los impuestos.15

En efecto, como cualquier impuesto indirecto los impuestos verdes discriminan mal entre ricos y pobres,16 de forma que mientras "se mantegan fuertes diferencias en la distribución de renta, cualquier racionalización vía precios (peajes, aumento de precios, etc.) implica que son los menos pudientes los que cargan con la racionalización, mientras que los más poderosos pueden mantener inalterado su nivel de depredación ecológica".17

Por lo demás, alguna de las posibles medidas correctoras ya fueron insinuadas en el informe del Worldwacht tantas veces citado:

"A fín de contrarrestar cualquier efecto regresivo, habría que bajar los impuestos sobre la renta en el caso de las -personas más -pobres, quienes, por ejemplo, soportarían precios más elevados de combustible para calefacción. Los pagos gubernamentales podrían compensar a los muy pobres, quienes tal vez no paguen ahora ningún impuesto sobre la renta pero podrían experimentar costes de vida más elevados bajo un código fiscal ecológico."18

3. Protección fiscal del medio y justicia intrageneracional

Si bien no hemos precisado de muchas palabras para ilustrar las relaciones de la política fiscal ambiental con la justicia social, no parece que vaya a ocurrir lo mismo en relación a la justicia intrageneracional, esto es, a la justicia que ha de darse entre los miembros de las diferentes...

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