Jurisprudencia general: Derecho administrativo y constitucional
| Autor | Aitana de la Varga Pastor - Jordi Jaria Manzano |
| Cargo | Profesora ayudante de Derecho Administrativo / Professora ajudant de Dret Administratiu, Universitat Rovira i Virgili - Profesor lector de Derecho Constitucional / Professor lector de Dret Constitucional, Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-18 |
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La STC 138/2009, de 15 de junio de 2009, que resuelve el conflicto de competencias positivo suscitado a partir de la impugnación por parte del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra la Orden de 4 de octubre de 2002, del Ministerio de Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a la investigación en materias relacionadas con la Red de Parques Nacionales y se convocan para el año 2002, incide de nuevo en un aspecto tradicionalmente conflictivo en el Estado autonómico, a saber, la alineación entre capacidad de gasto y ámbito competencial, que, en este caso, se plantea en relación con las competencias del Estado y de las comunidades autónomas sobre la Red de Parques Nacionales.
La Sentencia no es innovadora, pero subraya diferentes criterios en la solución de este tipo de conflictos que vale la pena consignar, en la medida que resume una doctrina ya consolidada del Tribunal:
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En primer lugar, debemos referirnos a la asignación, por parte del Tribunal Constitucional de la Orden controvertida a un ámbito competencial determinado. El Alto Tribunal acude, como es costumbre, al criterio de la especialidad. En este sentido, desestima la pretensión del Estado en el sentido de encuadrar dicha Orden dentro del título competencial relativo a la investigación científica y técnica (art. 149.1.15CE), ya que, de acuerdo con el Tribunal, ésta "es una materia que concurre con otras materias específicas de carácter sectorial y que, por tanto, adquiere su sentido en la medida en que ello es así", pero "debe concebirse en sus términos estrictos, a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros títulos competenciales con los que concurre". Así, "no es suficiente una relativa conexión con la naturaleza investigadora de las medidas controvertidas para que éstas sean configuradas como «investigación», sino que dicha naturaleza debe ser nítida y preponderante, con el fin de no producir un vaciamiento de los títulos sectoriales".
En definitiva, las competencias estatales en materia de investigación no permiten la extensión de las potestades del Estado a cualquier actividad relacionada que se ubique
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de manera específica en un ámbito competencial de titularidad autonómica. En este caso, de acuerdo con esta doctrina, el Tribunal considera que la Orden se sitúa en el ámbito competencial relativo a la protección del medio ambiente y los espacios naturales protegidos, ya que, de acuerdo con la propia exposición de motivos de la Orden, los proyectos financiados se refieren a la "mejora de la gestión de estos singulares espacios protegidos" (la cursiva es nuestra).
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En segundo lugar, a partir de aquí, el Tribunal delimita el ámbito del spending power estatal, de acuerdo con su doctrina de vincular las potestades de gasto de los poderes públicos a su propio ámbito competencial. De este modo, cuando una materia corresponda a las comunidades autónomas, las medidas para la distribución de recursos económicos en ese ámbito deberán tomarse de acuerdo con la distribución competencial derivada del Bloque de Constitucionalidad, ya que, en caso contrario, la capacidad de gasto serviría para limitar el ámbito competencial, en este caso, autonómico, incumpliendo las normas atributivas de competencias. Esto es, el Estado no puede asumir competencias atribuidas a las comunidades autónomas por la vía de poder destinar recursos económicos en los ámbitos materiales concernidos.
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En el caso de la protección del medio ambiente y la gestión de los espacios naturales protegidos, nos hallamos ante una competencia compartida, en la que el Estado asume la legislación básica, mientras que las comunidades autónomas pueden asumir el desarrollo legislativo, la ejecución y, en este caso, la potestad de dictar normas adicionales de protección, esto es normas que mejoran la protección atribuida al bien jurídico en las bases dictadas por el Estado. En este caso, la comunidad autónoma afectada ha asumido en su Estatuto (actualmente, art. 57.1.e del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007) todo el margen competencial posible que permite la reserva de la legislación básica al Estado. En particular, ello incorpora la ejecución en la materia, aunque, como es sabido, el Tribunal Constitucional ha tendido a interpretar de manera particularmente amplia esta competencia estatal1. Sin embargo, en relación con la capacidad de gestión de los recursos económicos invertidos en este ámbito competencial, teniendo en cuenta que el Estado sólo dispone de la legislación básica como título legítimo de intervención, es doctrina consolidada del Tribunal que el Estado
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debe dejar "un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta" (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8b).
En base a: (1) la asignación competencial de acuerdo con el criterio de especificidad de la materia; (2) a la limitación del spending power de acuerdo con las competencias sustantivas; y (3), finalmente, a la consideración de que la gestión en materia de protección del medio ambiente asumida estatutariamente implica también la gestión de los fondos invertidos en esta materia, el Tribunal Constitucional atribuye la competencia controvertida a la Comunidad Autónoma recurrente, aunque no anula la Orden impugnaba por haber cesado esta en sus efectos al haber sido derogada posteriormente. Así, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional establece que "cuando el Estado destine fondos para favorecer la aplicación de las previsiones del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, (...) dichos fondos [han] de repartirse territorialmente entre las Comunidades Autónomas según criterios objetivos", lo que significa que "la convocatoria y resolución de las ayudas en cuestión" no debe residenciarse en un órgano estatal.
Durante estos primeros meses del presenta año 2010, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se ha pronunciado en varias sentencias relativas a materias relacionadas con el derecho ambiental. De todas ellas vamos a destacar aquellas que nos han parecido más relevantes y vamos a detenernos en aquellos aspectos que consideramos más importantes.
Durante estos meses las materias que han llegado a manos del alto Tribunal son de diversa índole, pero muchas de ellas giran entorno a la legitimidad activa de los Ayuntamientos en materias que no afectan directamente sus derechos, la necesidad de someter planes o proyectos a Evaluación de Impacto Ambiental en distintos casos y,
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finalmente, la necesidad de obtener autorización ambiental integrada en supuestos concretos, entre otros.
Las SSTS de 9 de febrero de 2010, de 20 de febrero de 2010 y de 9 de marzo de 2010 se plantean la legitimación activa ad causam de los ayuntamientos que interpusieron recurso contencioso administrativo contra Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se declara de utilidad pública y se aprueban proyectos de ejecución de una subestación, constituida por los parques de 400 kV y de 200 kV; y de dos líneas eléctricas aéreas a 400 kV, de doble circuito con las mismas condiciones. En todos los supuestos se trata de subestaciones o líneas eléctricas que transcurren, en parte, por su término municipal.2
Para resolver esta cuestión el Tribunal invoca, como no podía ser de otro modo, el art. 24 CE, relativo a la tutela judicial efectiva, en primer lugar. También se refiere a la doctrina de la Sala, poniendo como ejemplo la sentencia de la Sala de 13 de noviembre de 2007, y a la doctrina constitucional, remitiéndose a la reciente STC 102/2009. Asimismo, cabe destacar que la sentencia de 20 de febrero no solamente se respalda en estos argumentos sino que el Tribunal se fundamenta también, de forma expresa, en el Convenio de Aarhus y en la ley 27/2006, además del art. 24 CE y la doctrina del TC, para afirmar que el Ayuntamiento, en este supuesto, de Penagos está totalmente legitimado activamente. Por último, el principio pro actione también cobra especial relevancia.
En definitiva, los Ayuntamientos están legitimados a interponer recursos contenciososadministrativos contra los acuerdos del Consejo de Ministros en estos supuestos ya que, en palabras del Tribunal: "en base al derecho a tutela judicial efectiva no debe ser restringido por el hecho de que el municipio no ostente competencias municipales concretas sobre la materia. La decisión sobre la instalación de una subestación eléctrica en su territorio no corresponde al Ayuntamiento, pero sin duda afecta directa o indirectamente a numerosas competencias municipales como a los intereses de la corporación y de sus ciudadanos, como es el impacto de una instalación semejante en campos tan variados como la calificación de terreno, la economía municipal, el
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paisajístico (impacto visual), la seguridad (posibles riesgos), la salubridad (hipotéticos efectos sobre la salud) etc."3Por otra parte, afirma que "la legitimación según se deduce de...
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