Jurisprudencia general: Derecho administrativo

AutorAitana de la Varga Pastor
CargoProfesora ayudante de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili
Páginas1-14

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En el período que nos concierne, en esta ocasión, de octubre de 2012 a abril de 2013, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha resuelto numerosos recursos en los que el objeto está relacionado directa o indirectamente con el derecho ambiental. De todas las sentencias vamos a destacar, como de costumbre, aquellas que nos han parecido más relevantes y vamos a detenernos en aquellos aspectos que consideramos más importantes.

Cabe destacar, por novedosa, la STS de 7 de noviembre de 20121, en la que se resuelve sobre la impugnación de tres artículos de la Ordenanza de Limpieza de los Espacios Públicos y de Gestión de los Residuos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid el 27 de febrero de 2009. Concretamente, se dirime sobre la legalidad de tres artículos de esta ordenanza, el 10, el 76 y el 78.3, que habían sido declarados contrarios al ordenamiento jurídico en la sentencia de instancia. La discusión en relación con el primer artículo impugnado gira en torno a la consideración de "colaboración ciudadana voluntaria" o deber estricto que impone dicho artículo al exigir a los particulares que limpien la vía pública. El segundo precepto está relacionado con la posibilidad de inspeccionar y abrir las bolsas de basura u otro tipo de recipientes, y el tercer precepto, con las "obligaciones colectivas" y el uso de recipientes normalizados. El Tribunal Supremo estima y casa la Sentencia con respecto a los preceptos 76 y 78.3, que declara conformes a derecho, haciendo una interpretación del 78.3 para entenderlo conforme a derecho en el FJ 7.º. En cambio, en relación con el artículo 10, considera que no es conforme a derecho, ya que el precepto está imponiendo un deber a los particulares, cuando la obligación debe recaer sobre la Administración pública. Cabe resaltar que con esta resolución se permite a los inspectores hurgar en la basura que ha sido depositada en los contenedores. El TS ha considerado que esta medida es adecuada a la legalidad, pero sectores de la doctrina ya se han pronunciado en contra por entender que se está infringiendo el derecho a la intimidad. Según el Tribunal:

"[...] A partir de esta definición, se determina con claridad que la inspección no se realiza en cualquier lugar sino en aquellos de libre acceso en los que exclusivamente se realizan actividades recogidas y relacionadas en la Ordenanza, como son el depósito, almacenaje, distribución y separación selectiva, etc. Por tanto, no se produce la vulneración e inconcreción que mantiene la sentencia

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porque exclusivamente esas «instalaciones», lugares, son los que podrán ser inspeccionados por los funcionarios agentes de autoridad. No existe colisión con otros lugares cuyo acceso pudiera hacerse depender del consentimiento del titular por estar protegido constitucionalmente.

Y es, no cabe duda que las «instalaciones en las que se desarrolle la actividad» reguladas en esta Ordenanza es un concepto que es fundamental y que otorgará legitimidad/autoridad para el ejercicio de la potestad de inspección y apertura de bolsas de basura u otro tipo de recipientes. Dependerá, por ejemplo, si el edificio es de nueva construcción, en los que según la Ordenanza, artículo 39, deberá disponerse de un local destinado al almacenamiento de los contenedores normalizados; asimismo, dependerá del tipo de residuo (por ejemplo vidrio, que según el artículo 38 deberá depositarse en grandes contenedores en la vía pública).

Es decir, la Ordenanza concreta, con el vocablo «instalaciones», tal y como hemos definido, cómo y dónde se va a realizar la inspección de los lugares en los que se realicen las actividades que recoge la Ordenanza y, sin perjuicio de un desarrollo posterior respecto de este término al amparo de las especificidades de determinados residuos que pudieran determinar nuevas obligaciones de depósito y almacenaje que la comunidad hubiera de asumir" (FJ 6.º).

También llaman la atención un buen número de sentencias que basan su fundamento estimatorio o desestimatorio en la consideración de que debe prevalecer la competencia exclusiva del Estado en la materia concreta por encima de las competencias autonómicas o locales.

Este es el caso de la aprobación de planeamiento urbanístico en el que se ha omitido el informe estatal sobre la suficiencia de recursos hídricos. En este período encontramos varios ejemplos como la STS de 23 de enero2y la STS de 30 de enero de 20133.

En esta última, el TS considera que el planeamiento no puede ser válido por cuanto no había quedado debidamente garantizado el suministro de agua para el desarrollo urbanístico pretendido, dado que no se había solicitado el informe de la confederación hidrográfica correspondiente sobre disponibilidad de agua, supliéndolo por un certificado emitido por el alcalde. Esta línea jurisprudencial se está consolidando, ya

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que no es la única sentencia que encontramos en este sentido, pues existen sentencias de años anteriores -2009, 2010, 2011 y 2012- que siguen esta línea. Se considera que en la emisión de dicho informe prevalece la competencia exclusiva estatal en materia de aguas frente a la competencia exclusiva autonómica en materia de urbanismo.

Tanto una sentencia como la otra también se pronuncian sobre el carácter preceptivo, llamado también "determinante", y vinculante del informe de la Confederación Hidrográfica sobre la disponibilidad y compatibilidad de los recursos hídricos para el desarrollo urbanístico en el marco del procedimiento de elaboración de un instrumento urbanístico. Además, la STS de 23 de enero otorga carácter negativo al silencio en caso de que en el plazo de tres meses no se haya emitido el informe estatal. Sin embargo, cabe recordar que la normativa no considera formalmente dicho informe como "vinculante" desde una perspectiva material. Ni el texto refundido de la Ley de Aguas, artículo 25.4, ni la Ley del Suelo estatal, artículo 15.3, atribuyen a este informe el carácter de vinculante. Se entiende que es vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado4.

Otro ejemplo de esta prevalencia la encontramos en la STS de 11 de febrero de 20135, en la que se considera que prima la competencia estatal exclusiva en materia de telecomunicaciones por encima de las normas adicionales de protección dictadas en materia de protección de la salud y del medio ambiente. Esta consideración se hace en el marco del análisis de dos preceptos de la Ordenanza Municipal Reguladora de las Infraestructuras Radioeléctricas de Telecomunicación aprobada definitivamente por el Ayuntamiento de Burriana mediante Acuerdo de 3 de junio de 2004. Concretamente, estos artículos fijaban una distancia mínima de 100 metros entre espacios especialmente sensibles a las ondas electromagnéticas como son escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos, "así como en los edificios colindantes a esos espacios o que se sitúen en el linde o frente de fachada de los mismos", y cualquier implantación de estaciones radioeléctricas.

En este caso, el Tribunal entiende lo siguiente:

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"En definitiva, a través del Real Decreto 1066/2001, el Estado ha establecido una regulación que ofrece, para todo el ámbito nacional, una solución de equilibrio entre la preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación del sector de las telecomunicaciones.

Las limitaciones impuestas por los artículos 6.1.c y 17.C de la Ordenanza de que trae causa el presente proceso interfieren el despliegue de la red en el término municipal y, además, invocan un título habilitante, el derivado del artículo 25.2 h LRBRL, en el que el Estado ya ha intervenido aplicando el principio de precaución con una reglamentación que, atendido el estado de la ciencia, tiene una pretensión de exclusividad, por lo que representa un ámbito en el que las Corporaciones locales tienen impedida cualquier posibilidad de regulación.

[...] Ni el principio de autonomía municipal que garantiza el artículo 140 de la Constitución ni el principio de subsidiariedad de la acción de los entes locales que reconoce el artículo 28 LRBRL entre otros campos en el de la sanidad, puede invocarse cuando el Estado en el ejercicio de sus competencias y velando por los intereses generales que a él le corresponden, ha establecido una regulación sobre la misma materia a la que sin duda alguna puede atribuirse una vocación de exclusividad como sucede con el R.D. 1066/2001, de 28 de septiembre, en el que no solo se establecen más límites de exposición al público en general a los campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas sino que se contienen específicas previsiones sobre la afectación de la población en esos espacios calificados como "sensibles", que agotan las medidas que en este campo puedan adoptarse basadas en el principio de precaución e impiden cualquier actuación municipal adoptada con base en el mismo título habilitante" (FJ 6.º).

Esta decisión no está exenta de polémica en la propia Sentencia, puesto que va acompañada de un voto particular emitido por José Manuel Bandrés. El magistrado entiende que con esta interpretación:

"[...] se están limitando...

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