Jurisprudencia contencioso-administrativa: los límites de la potestad reglamentaria local en materia ambiental

AutorG. García Álvarez
Páginas437-484
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Jurisprudencia contencioso-administrativa: los
límites de la potestad reglamentaria local en materia
ambiental *
GERARDO GARCÍA ÁLVAREZ
SUMARIO: I. PANORAMA GENERAL: DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AL
VALOR DEL “SOFT LAW”. II. URBANISMO AMBIENTAL:
PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN DE LA PROTECCIÓN
AMBIENTAL Y URBANISMO SOSTENIBLE. III. VINCULACIÓN
NEGATIVA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y POTESTAD
REGLAMENTARIA LOCAL EN CUESTIONES AMBIENTALES. 1.
Requisitos de eficiencia energética y uso de energías renovables en
edificios y otros supuestos de invocación de la vinculación negativa. 2.
Las tesis doctrinales sobre la vinculación negativa de las corporaciones
locales al principio de legalidad. 3. Evolución de la jurisprudencia sobre
la regulación por ordenanza de la ubicación y controles de las antenas de
telefonía móvil. 4. Consecuencia de la evolución de la jurisprudencia y
de la legislación sectorial en materia de telecomunicaciones. 5. Causas e
hitos de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el
alcance de la potestad de ordenanza en materia de antenas de telefonía
móvil. 6. Recapitulación: una cláusula de contenido indefinido
RESUMEN: La jurisprudencia ambiental está en un período de consolidación y
afianzamiento, sin rupturas con las líneas jurisprudenciales ya
establecidas. Esto no quiere decir que no haya pronunciamientos dignos
de comentario. Estos pronunciamientos relevantes abarcan muy diversas
* Proyecto DER 2012-35345: Instrumentos territoriales para la protección de la
biodiversidad.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
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materias, pero un gran número de ellos se agrupan en la consolidación de
un urbanismo ambientalmente sostenible, con diversas manifestaciones,
como la defensa judicial del suelo rústico protegido, la exigencia estricta
de las evaluaciones ambientales, la lucha contra la ciudad dispersa o la
racionalización del crecimiento. También se examinan con un cierto
detalle pronunciamientos relevantes de los últimos años a través de los
cuáles el Tribunal Supremo ha ido delimitando el alcance de la potestad
reglamentaria local en diversas materias con repercusión ambiental,
como los requisitos de eficacia energética de los edificios, la utilización
de fertilizantes orgánicos en la agricultura, la ordenación de la
circulación o las antenas de telefonía móvil y otras instalaciones de
telecomunicaciones, que responden a una aproximación en gran medida
casuística, pero que progresivamente se va alineando en líneas
jurisprudenciales consistentes.
PALABRAS CLAVE: urbanismo ambientalmente sostenible, potestad reglamentaria
local
I. PANORAMA GENERAL: DEL PRINCIPIO DE
PRECAUCIÓN AL VALOR DEL “SOFT LAW”
No se han producido en los últimos tiempos cambios dramáticos en
la jurisprudencia contencioso-administrativa con relevancia ambiental. El
mayor número de pronunciamientos examinados proceden, un año más, de
la sección 5ª de la Sala tercera del Tribunal Supremo, lo que entra dentro
de lo esperable, por supuesto. No hay una resolución de naturaleza
normativa que atribuya las cuestiones ambientales a ninguna de las
secciones de la Sala de lo contencioso-administrativo, pero sí hay una
reiterada práctica que individualiza estas cuestiones y las atribuye a esa
sección. En el Acuerdo de 29 de diciembre de 1992, de la Comisión
Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se hace
público el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de fecha
17 de diciembre, sobre distribución de asuntos entre las distintas Secciones
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sala Tercera) del
mencionado Tribunal, el último de esta naturaleza publicado (en el BOE
núm. 2, de 2 de enero de 1993) no se contemplan específicamente las
materias “legislación ambiental” ni “medio ambiente” (contrariamente a
una larga lista de materias recogidas en la “regla primera”), por lo que sería
de aplicación la regla cuarta: “Los asuntos que no vengan expresamente
atribuidos a ninguna de las Secciones se repartirán aplicando
analógicamente lo dispuesto en la regla primera”. Ello podría haber llevado
a una gran dispersión, pero la analogía parece haber conducido al resultado
de que la competencia originaria de la Sección 5ª, en materia de
XVI. JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: LOS LÍMITES DE…
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urbanismo, se haya extendido al medio ambiente. De hecho, como ya venía
sucediendo en años anteriores
1
, en el Acuerdo de la Sala de Gobierno del
Tribunal Supremo de 2 de septiembre de 2015, sobre “composición y
funcionamiento de las salas y secciones del Tribunal Supremo y asignación
de ponencias que deban turnar los magistrados en el año 2016”
2
, se prevé
que “se repartirán también a esta sección […] que se refieran a actos o
disposiciones generales relativos al Medio Ambiente que emanen del
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o de las
Consejerías de las Comunidades Autónomas con iguales o similares
competencias, cualquiera que fuere su denominación, o de las
Corporaciones o Instituciones públicas vinculadas o dependientes de unos
(sic) u otras, salvo que por razón de la materia o del procedimiento en la
instancia […] deban repartirse a otras Secciones”.
No obstante, también hay resoluciones relevantes para el Derecho
ambiental procedentes de la sección 2ª (impuestos ambientales, en este
caso sobre la generación de energía eólica, considerado válido como forma
de compensar sus repercusiones ambientales negativas
3
, de acuerdo con la
competencia genérica de esta sección sobre “Tributos, cualquiera que sea
su clase, de todas las Administraciones públicas”); de la sección
(impugnación de la aprobación del proyecto de construcción de una
autovía
4
, en función de la competencia sobre las decisiones emanadas del
“Ministerio de Fomento” o de las “Consejerías de las Comunidades
Autónomas con iguales o similares competencias”); o de la sección 4ª
(ordenanzas locales sobre eficiencia energética de la edificación o sobre
antenas de telefonía móvil)
5
, en función de la competencia de esta sección
1
Puede citarse en este sentido el Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo
de 24 de septiembre de 2012, pág. 19. Puede consultarse en http://www.abogacia.es/wp-
content/uploads/2012/10/Tribunal-Supremo-acuerdo-Sala-de-Gobierno.pdf
2
Pág. 14. Documento accesible a través de la página web del Colegio de Abogados de
Madrid, en la dirección http://www.icam.es/docs/observatorio/obs_28323.pdf
3
Sentencias de 10 de julio de 2014, recurso de casación núm. 1148/2013, Ar. RJ
2014\3633, ponente Juan Gonzalo Martínez Micó; de 25 de noviembre de 2015, recurso
de casación núm. 3270/2014, Ar. JUR 2015\295038, ponente Manuel Martin Timon; y
de 27 de noviembre de 2015, recurso de casación núm. 1757/2014, Ar. RJ 2015\5625,
ponente Joaquín Huelin Martínez de Velasco.
4
Sentencia de 13 de abril de 2015, recurso de casación núm. 1038/2012, Ar. RJ
2015\3349, ponente Eduardo Calvo Rojas, que confirma la nulidad del proyecto por
ausencia de estudio de tráfico suficiente.
5
Sentencias de 24 de febrero de 2015, respectivamente recurso de casación núm.
2273/2013, Ar. RJ 2015\4066, Vodafone contra ordenanza del Ayuntamiento de
Basauri, y recurso de casación núm. 695/2013, Ar. RJ 2015\818, Telefónica contra la
misma ordenanza del Ayuntamiento de Basauri, ponente José Luis Requero Ibáñez; de
22 de mayo de 2015, respectivamente recurso de casación núm. 2433/2013, Ar. RJ
2015\2261, Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón contra ordenanza del

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