Jurisprudencia contencioso-administrativa: control de las potestades administrativas, protección ambiental y responsabilidad patrimonial
| Autor | Gerardo García Álvarez |
| Páginas | 451-489 |
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2020
GERARDO GARCÍA ÁLVAREZ, J -administrativa.
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Jurisprudencia contencioso-administrativa: control
de las potestades administrativas, protección
ambiental y responsabilidad patrimonial*
GERARDO GARCÍA-ÁLVAREZ
SUMARIO: 1. EL DERECHO PÚBLICO AMBIENTAL COMO DERECHO
ADMINISTRATIVO: DESVIACIÓN DE PODER, NULIDAD POR
OMISIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y PUBLICACIÓN DE PLANES Y
NORMAS JURÍDICAS. 1.1. Desviación de poder ambiental: la indebida
utilización de los mapas de ruido para la ejecución del planeamiento
urbanístico. 1.2. Nulidad de una autorización por inadecuación del
procedimiento de evaluación ambiental. 1.3. Los planes de gestión de
“Zonas Especiales de Conservación” como norma jurídica. 2.
¿RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR PRESERVAR LA
BIODIVERSIDAD? PROTECCIÓN DEL LOBO Y COSTES DE LA
PROTECCIÓN AMBIENTAL. 2.1. La indemnización de los daños
producidos por animales. 2.2. Los daños producidos por depredadores
cubiertos por un régimen de protección. 2.3. Régimen de protección del
lobo. 2.4. Conclusión: la protección de una especie animal es causa de
imputación de la responsabilidad patrimonial a la Administración. 3.
BIBLIOGRAFÍA CITADA.
RESUMEN: Las técnicas clásicas del Derecho administrativo para el control de la
Administración se aplican con normalidad en el ámbito ambiental. La
jurisprudencia del Tribunal Supremo contiene ejemplos de desviación de
poder, utilizando un instrumento como los mapas de ruido para una
finalidad pública distinta de la establecida por el ordenamiento; de nulidad
por error en la elección del procedimiento seguido para autorizar obras de
rehabilitación de edificaciones tradicionales en un parque natural; la
* Proyecto «PGC2018-099237-B-I00: Bancos de conservación y otras medidas de
compensación ambiental».
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naturaleza normativa y las correspondientes garantías de publicidad de los
planes de gestión de ZEC o, finalmente, la responsabilidad patrimonial de
la Administración como garantía última de los particulares frente a
consecuencias gravosas e individualizadas de políticas públicas como la
protección de una especie animal.
ABSTRACT: The administrative judge does not treat environmental decisions with
greater deference. On the contrary, the classic techniques of judicial
control of the Administration's decisions are fully applied. Control of the
intended purpose, due process and mandatory publication of plans and
regulations are some of these techniques. The Administration's civil
liability is also a guarantee against the harmful consequences of public
environmental protection policies, as in the case of wolf protection.
PALABRAS CLAVE: desviación de poder, mapas de ruido, nulidad de pleno derecho,
evaluación ambiental, planes de gestión de las Zonas Especiales de
Conservación, lobo, especie protegida, responsabilidad patrimonial de la
Administración pública.
KEYWORDS: judicial control, intended purpose, due process, mandatory publication of
regulations and plans, civil liability for environmental protection policies
EL DERECHO PÚBLICO AMBIENTAL COMO DERECHO
ADMINISTRATIVO: DESVIACIÓN DE PODER, NULIDAD
POR OMISIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y PUBLICACIÓN
DE PLANES Y NORMAS JURÍDICAS
La lectura de decisiones judiciales en ocasiones ha podido producir la
sensación de que en el ámbito de la protección ambiental la Administración
cuenta con un plus de credibilidad. La deferencia judicial en este ámbito ha
podido ser mayor que en otros, dada la percepción de la necesidad del impulso
público para promover la conservación, pero también por el carácter técnico de
muchas de las decisiones que puede comportar una aplicación, explícita o
implícita, de la categoría de la discrecionalidad técnica.
No es el caso de las sentencias seleccionadas para su reseña en este
trabajo: podemos encontrar un caso clásico de desviación de poder, por la
utilización de una potestad administrativa con una finalidad aunque pública,
distinta de la legalmente establecida; una –ciertamente rigurosa- aplicación de
la nulidad de pleno derecho por omisión del procedimiento legalmente
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establecido, en este caso, por un error en la aplicación del derecho transitorio;
el control de los planes de gestión de los ZEC, que deben considerarse norma
jurídica y rodear su elaboración y publicación de las garantías consecuentes.
Finalmente, se estudia con mayor detalle la cuestión de los daños derivados de
la protección de determinadas especies, lo que puede llegar a ser muy relevante
en el caso de la protección de grandes depredadores, como el oso o, sobre todo,
el lobo. La responsabilidad patrimonial de la Administración, que es la garantía
última de los particulares, entra en juego en este ámbito.
Ciertamente, hay otras sentencias relevantes de la Sala de lo contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo, en ámbitos como los aspectos
económicos de las energías renovables o, sobre todo, el Derecho de aguas,
comentadas en las respectivas secciones.
1.1. DESVIACIÓN DE PODER AMBIENTAL: LA INDEBIDA
UTILIZACIÓN DE LOS MAPAS DE RUIDO PARA LA
EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
En la Sentencia de 15 de enero de 2020 el Tribunal Supremo aborda la
función y efectos de los mapas de ruido.1 Para lo que sirven y para lo que no
sirven –ni deben intentar utilizarse- estos instrumentos ambientales en su
relación con los mecanismos de planeamiento y gestión urbanísticos. En el
origen del caso está el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manresa, que en
2015 aprobó definitivamente el «Mapa de capacidad acústica de Manresa»,
elaborado por la Diputación de Barcelona e informado favorablemente por los
Servicios Técnicos Municipales. Confirmado por el Tribunal Superior de
Justicia en lo que parece un recurso indirecto contra la imposición de medidas
derivadas del mismo, una empresa afectada en su actividad – Postes y Maderas,
S. A. (PYMSA)- que era quien había recurrido en primera instancia, planteó el
recurso de casación.
En el auto de admisión se fijó el interés casacional en el criterio para
clasificar acústicamente un determinado ámbito en los casos en que exista
incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso previsto para un
suelo en el planeamiento urbanístico.2 Como normas objeto de interpretación
se identificaron el art. 7.1 de la «Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido»
1 Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, del Tribunal
Supremo de 15 de enero de 2020, ECLI: ES:TS:2020:73, ponente Rafael Fernández
Valverde.
2 «Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para
la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál debe ser el criterio a tomar en
consideración cuando se trate de clasificar acústicamente un sector del territorio y exista
incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso predominante previsto para
dicho suelo en el planeamiento urbanístico».
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