Jurisprudencia contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Salinas |
| Páginas | 383-393 |
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Una promotora redacta un Plan Parcial de Ordenación para el Polígono de Azpitagaña (Pamplona).
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Seguido el procedimiento de formación de Planes, el Ayuntamiento de Pamplona lo aprueba provisionalmente con una sola modificación relativa a unos terrenos escolares.
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El Ministro, al sometérsele dicho Plan, por Orden de 19 de octubre de 1970, deniega la aprobación definitiva por existir deficiencias en cuanto a zonas verdes, volumetría, aparcamientos y justificación de un edificio singular.
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La Promotora recurre en reposición contra dicha Orden, aportando nueva documentación subsanando las deficiencias señaladas.
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El Ministro, a la vista de lo anterior, por Orden de 31 de julio de 1971, estima el recurso de reposición y aprueba definitivamente el Plan.
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El Ayuntamiento de Pamplona contra la antedicha Orden de 31 de julio de 1971 interpone recurso contencioso-administrativo.
En esta sentencia, de la que fue ponente el excelentísimo señor don Aurelio Botella y Taza, se resuelve la cuestión planteada en los anteriores antecedentes en los considerandos que a continuación se destacan:
- «Segundo: Que, de conformidad con el artículo 32-3 de la entonces vigente Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, la aprobación definitiva del Plan o proyecto es el acto resolutorio que pone fin al procedimiento de su elaboración, en cuyo curso o sucesión de actuaciones, monótonamente condicionada cada una a la validez del anterior, los momentos procedimentales de aprobación inicial y provisional por el Ayuntamiento constituyen actos de mero trámite al abrir cauce a la aprobación definitiva en opuesto modo a cuanto el acuerdo del órgano municipal es denegatorio u obstativo del normal acceso a la decisión del superior órgano urbanístico, circunstancias que configuran la aprobación provisional como condición necesaria, pero insuficiente, para constituir acto definí-Page 384tivo, señale o no aquélla, de oficio o como resultado de la información pública de la citación de propietarios, en el supuesto del artículo 42-1, rectificaciones al documento urbanístico en trámite, como aquí acaeció en materia de terrenos escolares, pues dichos cambios producidos en la aprobación provisional siempre participan, cualquiera que fuese su trascendencia técnica, del valor tan sólo expectante o intencional que posee el documento hasta el acto terminal que pronuncie el órgano superior, que es el único de carácter definitivo en cuanto que resolutorio del expediente, decisión que la cual, en el evento de apreciar deficiencias técnicas, como en el caso lo fueron las denotadas por el Ministerio de la Vivienda, supedita su contenido a un criterio de esencialidad o gravedad, según resulta del mencionado artículo 32-3 de la Ley del Suelo, de tal manera que si los defectos son graves, la aprobación definitiva queda subordinada a una rectificación que afecta al mismo procedimiento de elaboración del Plan, ya que por imperio del precepto referenciado, y sin que el artículo 42-3 consigne excepción expresa respecto al Plan de iniciativa particular, habrá de devolverse al Ayuntamiento para que subsane aquellas esenciales deficiencias ya de oficio, y por aquéllas, digo, y por medio de sus delegados órganos redactores, o bien, como aquí procede, por requerimiento al promotor, en ambas hipótesis, a efectos de nueva aprobación provisional por el Ayuntamiento, mientras que si los defectos apreciados por el Ministerio son de escasa importancia-calificación revisable en esta vía como hecho determinante del acto en ella impugnado-, la aprobación definitiva no presupone trámites subsanadores en el mismo procedimiento que es presupuesto de esa resolución, toda vez que, para el caso, existe en el artículo 32-3, en conexión con el 42-3 de la Ley del Suelo, excepción expresa, cual es la de quedar relevado de hacerlo el Ayuntamiento, y la aprobación definitiva ya incluye y define las modificaciones que el promotor habrá de producir como condición impuesta a la subsiguiente fase ejecutiva del Plan, situación distinta de la aquí contemplada, donde por el Ministerio se aprobó en documento distinto urbanístico al resolver el recurso de reposición.
- Tercer considerando: Que el carácter taxativo de las normas procedimentales, como son las específicas de elaboración del Plan, impide sustituir sus disposiciones por otros trámites cuyo alcance y finalidad son sustancialmente diversos, como aquí acaeció con los correspondientes al recurso de reposición interpuesto por la inmobiliaria promotora contra la primera resolución del Ministerio de la Vivienda desaprobatoria del Plan, ya que el expresado recurso, a tenor de lo establecido en los artículos 113 y 126 de la supletoria ley procedimental, tiene por materia la resolución administrativa originaria y su interposición repristina al momento anterior a pronunciarse ésta en ámbito decisorio del recurso ante el mismo órgano que dictó la resolución primera; características incompatibles con el hecho, constatado en el expediente, de que la sociedad promotora cambiase el documento urbanístico sobre el que había versado el procedimiento especial, por otro nuevo y distinto que ya no incluía los defectos que motivaron el acuerdo desaprobatorio primeramente adoptado por el Ministerio de la Vivienda, acompañando al efecto el nuevo documento al recurso de reposición para así provocar la aprobación pura y simple en el acto resolutorio del expresado recurso que es objeto de la presente impugnación jurisdiccional, sustitución que implica marginar los preceptos examinados en las precedentes consideraciones que rigen el procedimiento especial de elaboración y aprobación de los pla-Page 385nes, así como desbordar el alcance y significado del recurso de reposición, lo que conlleva que la resolución de aquel recurso, al aprobar directamente un documento de nueva concepción que no había pasado por los trámites especiales e indispensables para alcanzar su fin-o sea, los señalados en los artículos 32 y 42 de la Ley del Suelo-, no debió extenderse a aprobar sin más tal documento urbanístico novado, sino que limitándose al reexamen del contemplado por la Orden recurrida en reposición, acordar la devolución al Ayuntamiento si estimaba que los defectos eran esenciales, o aprobar el mismo Plan tramitado ante el Ayuntamiento con indicación de las deficiencias y relevación de nueva aprobación provisional sí rectificaba el Ministerio su anterior calificación de esenciales de las referidas deficiencias, dejando sin efecto en ambos supuestos la no aprobación pura y simple que había dado al documento urbanístico objeto del expediente, pero en ningún caso era factible al Ministerio, como, sin embargo, lo hizo en la resolución aquí impugnada, aprobar lisa y llanamente como plan parcial un distinto documento no sometido al procedimiento señalado por tal y que no es, desde luego, el del recurso de reposición intentado aprovechar para ello por la promotora, sin que razones de economía de tramitación ni acudir a la concentración de facultades resolutorias en un órgano superior, permitan soslayar las garantías que comportan el legal y adecuado procedimiento, como también es infactible atribuir un recurso de reposición a un tratado de habilitar para ello con el incompleto traslado que de él se dio al órgano municipal, efectos que no posee y que están en discordancia con su específica naturaleza.
- Cuarto considerando: Que, en su virtud, la resolución aquí combatida infringió las normas de procedimiento contenidas en los artículos 32-3 y 42-3 de la Ley del Suelo, así como las también citadas concernientes al recurso de reposición, lo que obliga a anularla con estimación consecuente del actual contencioso, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 83-2 y 61-a) de la ley jurisdiccional; y como medida inherente a la causa formal que produce dicha anulación, atendido el carácter de orden público de las leyes procedimentales, deben reponerse las actuaciones al momento anterior a pronunciarse el acto que se anula para que por el Ministerio de la Vivienda, en funciones de Comisión Central de Urbanismo, y conforme a la normativa vigente al interponerse el recurso de reposición, resuelva éste a tenor de la situación contemplada por los antecedentes que ofrecía el procedimiento y no con base a la nueva documentación urbanística que la sociedad promotora introdujo al socaire del mencionado recurso de reposición por ella interpuesto, lo que equivale a decir que se anula el acto impugnado sin perjuicio de que por el Ministerio se dicte otro con estricta observancia de las normas procedimentales que regulan la materia.»
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Los trámites para la formación de Planes de Ordenación A. La exigencia de trámites en general
Toda persona jurídica, en cuanto tal, se materializa en unos medios y se encarna en unos hombres 1. Los medios y los hombres son instrumentos de la persona y la personalidad de un fin, aue se persigue organizando medios y hombres y haciéndoles funcionar. Cuanto mayor es la Page 386 cercanía del fin perseguido con la personificación y el interés concreto de los hombres que dan carne a la persona jurídica, el funcionamiento, y precisamente el funcionamiento hacia el fin institucional, está más claramente garantizado. Por el contrario, dirigir una organización de hombres hacia un interés público (y en cuanto tal difuminador de los concretos de cada uno en particular) supone poner en contraposición los de todos (poco de cada uno) contra lo de cada uno (poco o nada de lo de todos), siendo todos (...) tanto los que están fuera como los que están dentro de la organización; de aquí que en las administraciones públicas se plantee especialmente el problema de garantizar la adecuación de sus decisiones 2 con el interés colectivo al que van dirigidas, respondiendo la exigencia de seguir un procedimiento, o conjunto de...
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