Jurisdicción y administración en los expedientes de regulación de empleo
| Autor | Excmo. Sr. D. Alfredo Montoya Melgar |
| Páginas | 207-236 |
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El expediente de regulación de empleo es una institución destinada a armonizar los intereses de empresarios y trabajadores en situaciones críticas de las empresas, entendiendo la palabra "crisis" en el sentido en que lo hace el DRAE, esto es, no sólo cuando "está en duda la continuación o cese" de la actividad empresarial, sino también cuando ésta afronta una "mutación importante" que no tiene por qué implicar necesariamente una previa situación negativa. La crisis, en definitiva, puede consistir -y esto es, ciertamente, lo habitual- en una "situación dificultosa o complicada" (concepto que también encontramos en el DRAE), pero también en un proceso de crecimiento o de mejora de la situación de una empresa.
Factores estrictamente económicos o de origen técnico, organizativo o productivo, aunque también lógicamente con incidencia económica, pueden llevar al empresario
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a la decisión de adoptar medidas de reducción o ajuste de su actividad productiva y específicamente de sus costos laborales, sea de una manera extrema y drástica -cerrando la empresa y extinguiendo todos los contratos de trabajo- o, de un modo menos radical, suspendiendo temporalmente todos o algunos de esos contratos o introduciendo en ellos modificaciones que permitan adaptar las relaciones laborales a la situación de la empresa.
Tradicionalmente, nuestro ordenamiento jurídico, lejos de reconocer a los empresarios libertad absoluta para decidir tales medidas para afrontar las crisis, viene teniendo en cuenta tanto los intereses patronales como los de los trabajadores afectados, y, en consecuencia, viene instrumentando unos procedimientos especiales a través de los cuales esos intereses puedan equilibrarse ponderadamente. El objetivo de garantizar este equilibrio a través de dichos procedimientos explica el papel destacado que siempre han tenido en ellos, más allá de las actuaciones de los empresarios y trabajadores afectados, los poderes públicos, y de modo característico, la Administración, a la que se asigna un papel de control previo, en su calidad de "autoridad laboral" encargada de velar por el interés general.
La versión actual de esos procedimientos -cuyos primeros antecedentes cuentan con casi un siglo de existencia- es el llamado "expediente de regulación de empleo"; expresión que aparece por vez primera en el Estatuto de los Trabajadores de 1980 (art. 51.7). El estudio de este procedimiento o expediente es sumamente instructivo para entender la naturaleza del Derecho del Trabajo, pues en él están presentes los factores definidores de este singular sector del ordenamiento jurídico.
En efecto, en el expediente de regulación de empleo (designado habitualmente con el acrónimo ERE) es patente la concurrencia de los intereses económicos y sociales que la legislación laboral tiene el cometido de conciliar; más en concreto, está presente la concurrencia de la libertad de empresa y el derecho al trabajo, una y otro objeto de reconocimiento constitucional.
El expediente de regulación de empleo es asimismo un campo de observación muy apropiado para comprobar el juego de la autonomía individual y la autonomía colectiva en el ámbito de las relaciones laborales; y es, en fin, un excelente ejemplo de la coexistencia de lo público y lo privado en las instituciones que componen el Derecho del Trabajo, "indisoluble connubio" -como lo llamó el Profesor y Académico D. Eugenio PÉREZ BOTIJA- entre lo público y lo privado1.
El propósito de esta Comunicación es el de centrarnos en el papel que los poderes públicos -y concretamente los órganos jurisdiccionales y las Administraciones- asumen en el curso del indicado expediente y como consecuencia de él, poniendo
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además de relieve cómo ese intervencionismo público viene acompañando a la institución desde sus orígenes.
Común denominador de las sucesivas regulaciones de estos procedimientos o expedientes es el intento de evitar, en las situaciones de crisis de las empresas, la extrema medida de los despidos, sustituyéndola cuando fuera posible por otras menos rigurosas como son las meras suspensiones temporales y las modificaciones de condiciones contractuales.
Factor común también a las distintas regulaciones de la materia a partir de la Ley de Contrato de Trabajo de 1931 y el Decreto de 29 de noviembre de 1935 (promulgado, no por casualidad, también en una época de grave crisis económica) fue el condicionamiento de las decisiones empresariales a un control previo de carácter público, ejercido primero por los singulares Jurados Mixtos y luego, desde el llamado "Decreto de Crisis" de 1944, por el Ministerio de Trabajo.
Así, generalizando algún precedente referido al contrato de aprendizaje (la Ley de 1911, asumida por el Código del Trabajo de 19262) la excelente LCT de 21 de noviembre de 1931 -que seguía, cuando no traducía, un proyecto elaborado en la Alemania de la República de Weimar por Heinz Potthoff- se anticipó a prever situaciones de crisis empresarial y medidas frente a ellas. En tal sentido, su art. 92 disponía que los pactos colectivos y los contratos de trabajo podían estipular la suspensión temporal del contrato (y por tanto, del pago del salario) por "causas no previstas ni imputables al patrono, tales como la falta de materiales o de energía necesaria para la actividad de la explotación".
Pocos días más tarde, la Ley de Jurados Mixtos, de 27 de noviembre de 1931, admitía, ahora no ya la suspensión del contrato, sino una nueva modalidad de despido individual justificado: el basado en causas independientes de la voluntad del trabajador, esto es, un despido no disciplinario sino fundado, entre otras causas, en las que ya se denominaban por la Ley "crisis de trabajo" y "cesación de la industria o profesión".
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El régimen jurídico de este despido por crisis de empresa y de su impugnación seguía la misma tramitación del despido disciplinario; a saber: el empresario decidía por sí el despido, frente al cual el trabajador despedido podía reclamar ante el Jurado Mixto. Recuérdese que los Jurados Mixtos fueron herederos de los Comités Paritarios de Primo de Rivera, y, como ellos, eran instituciones de derecho público creadas por el Ministerio de Trabajo en los distintos sectores de la producción, compuestas por un número igual (seis) de vocales obreros y patronos, que en su calidad de jurado emitían un veredicto, y presididas por persona propuesta por unanimidad por dichos vocales o, en su defecto, designada por el Ministro de Trabajo. Dicho presidente actuaba en los juicios por despido como "Magistratura de Trabajo", resolviéndolos mediante sentencia.
Como puede verse, el control jurisdiccional (o si se quiere, cuasi-jurisdiccional, dada la peculiar naturaleza del Jurado Mixto) sobre los despidos (incluidos los basados en crisis de empresa) era un control "ex post", una vez producido el acto de despido. Este control podía dar lugar a la confirmación del despido o, en caso de que la causa crítica no se probara por el empresario, a la condena de éste a que readmitiera al despedido o, alternativamente, le abonara una indemnización que el presidente del Jurado podía fijar discrecionalmente entre 15 días y seis meses de jornal. La sentencia del Jurado era recurrible, no ante un órgano judicial, sino ante el Ministerio de Trabajo; una muestra evidente de la tradicional atribución en materia laboral de funciones jurisdiccionales (en sentido lato) tanto a los órganos de la Jurisdicción como a los de la Administración.
Nuestra legislación laboral dio un giro importante al sistema de control de las medidas empresariales frente a las crisis al sustituir en 1935 la técnica del control "a posteriori" por la más intervencionista del control previo. En efecto, la Ley de 25 de junio de 1935, sobre medidas transitorias para remediar el paro, mantenía el régimen del despido por crisis fiscalizable "ex post" por el Jurado Mixto, pero añadía una singular alternativa al que llamaba "despido parcial de obreros por falta de trabajo" (un despido, como se ve, de alcance colectivo): la Ley, en efecto, autorizaba al Ministro de Trabajo para que pudiera fijar medidas menos traumáticas para los trabajadores que el despido colectivo, como eran el establecimiento de turnos y la reducción del número de días de la semana laboral.
La falta de reglamentación, y por tanto de efectividad, de la citada disposición fue subsanada mediante la aprobación del importante Decreto de 29 de noviembre de 1935, que reguló el siguiente procedimiento de control previo: a) cuando un empresario necesitara "despedir a obreros por falta de trabajo" (despido colectivo, insistimos), debía comunicarlo, justificando "plenamente" las causas de su...
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