Régimen jurídico del desahucio administrativo (I). Requisitos subjetivos y formales

AutorMiguel Ángel Ruiz López
Páginas253-313

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I Requisitos subjetivos
1. Órgano administrativo competente
1.1. Introducción

La jurisprudencia viene reconociendo el carácter reglado del ejercicio de las potestades de defensa patrimonial, entre las que se encuentra el desahucio.

Si hay algo –dice la STS de 6 de junio de 1990, RJ 1990/4.813– que está some-tido a principios de Derecho necesario e imperativo es lo relacionado con el status de dichos bienes cuya situación posesoria siempre se encuentra amenazada por la codicia de los particulares.

En sintonía con esta línea jurisprudencial, el art. 28 LPAP establece que las Administraciones públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio. A tal fin, protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurarán su inscripción registral, y ejercerán las potestades administrativas y las acciones judiciales que sean procedentes para ello.

Por su parte, el art. 29 señala que los titulares de los órganos competentes que tengan a su cargo bienes o derechos del Patrimonio del Estado están obligados a velar por su custodia y defensa, en los tér-minos establecidos para ello595.

De ambos preceptos –básicos de conformidad con el art. 149.1.18ª CE (disposición final segunda, apartado quinto LPAP)– se desprende que el ejercicio de potestades como el desahucio administrativo constituye un deber inexcusable de las Administraciones Públicas, toda vez que la afectación a un uso o

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servicio público justifica un régimen especial de protección y, de forma correlativa, el deber de las Administraciones de proceder a su defensa. A este respecto, los arts. 41.1.d) y 58 LPAP mencionan a las Administraciones Públicas en plural, con alcance general, aunque limitado –eso sí– a los bienes demaniales.

Conviene destacar que, a diferencia de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964, la vigente LPAP consagra una obligación general de protección y defensa de los bienes públicos que afecta a todas las Administraciones Públicas596: la

Administración General del Estado y sus organismos públicos, las Comunidades Autónomas, las Administraciones locales y las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ellas (arts. 2.1 y 2.2 LPAP).

En el nivel subjetivo, por tanto, es preciso descender a cada Administración sujeta a la obligación de protección y defensa patrimonial, correspondiendo a los titulares de los órganos competentes en materia de gestión patrimonial la responsabilidad de hacerla efectiva.

No es baladí apuntar que el procedimiento administrativo de desahucio se tramita por el órgano al que las normas atribuyan la competencia para dictar la resolución que pone fin al mismo, siendo la Administración titular de la potestad de desahucio (desahuciante) la que, como persona jurídica, debe concretar su ejercicio en cada supuesto597.

1.2. Administración General del Estado y sus organismos públicos

En lo que se refiere al Estado, el art. 29 LPAP establece que los titulares de los órganos competentes que tengan a su cargo bienes o derechos del Patrimonio del Estado están obligados a velar por su custodia y defensa, en los tér-minos establecidos en este Título.

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Por Patrimonio del Estado se entiende el conjunto de bienes de titularidad de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos (art. 9.1 LPAP), siendo este el primero de los ámbitos de aplicación subjetiva de la LPAP según reconoce el art. 2.1 de la misma. La Ley viene a concretar en este punto la reserva contenida en el art. 132.3 CE en relación con la defensa del Patrimonio del Estado así considerado598.

El art. 10.4.b) LPAP atribuye a cada Ministro el ejercicio de las facultades y prerrogativas para la defensa de los bienes públicos en relación con los bienes y derechos estatales que tengan afectados o cuya administración y gestión les corresponda.

Otro tanto se reconoce a los Presidentes o Directores de los organismos públicos estatales respecto de la defensa y protección de sus bienes propios o adscritos [art. 10.6.b) LPAP]. Desaparece así la tradicional asignación de estas competencias al Ministerio de Hacienda (art. 3 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964). Debe tenerse en cuenta, conforme al art. 13.1 LPAP, que en todos los departamentos ministeriales y organismos públicos existirán unidades encargadas de la administración, gestión y conservación de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que tengan afectados o adscritos o cuya administración y gestión les corresponda599.

A ellos debe añadirse que la representación de la Administración General del Estado en el exterior corresponde al representante diplomático, que a su vez puede delegarla en funcionarios de la embajada o representación española (art.
12.1 LPAP).

Específicamente en relación con el ejercicio de la potestad de desahucio administrativo, el art. 60 LPAP viene a establecer, bajo la rúbrica «órganos competentes», que la competencia para el desahucio corresponderá al ministro titular del departamento o al presidente o director del organismo público que tenga afectados o adscritos los bienes.

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Es significativo, y merece por ello atención, el alcance pretendidamente universal con que se articula el ámbito subjetivo de aplicación de la LPAP, a través del reconocimiento de prerrogativas de defensa de los bienes públicos no solo a las Administraciones de base territorial, sino a las entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquellas (arts. 2.2, 9.3 y 13.1 LPAP)600, que cuentan con un patrimonio en cierto modo diferenciado del de la Administración matriz para el cumplimiento de sus fines específicos.

No obstante, las entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General del Estado y las entidades asimilables de ámbito autonómico o local solo pueden ejercer las prerrogativas públicas de defensa patrimonial sobre los bienes de dominio público (art. 41.3 LPAP), es decir, sobre los bienes adscritos. Entre tales prerrogativas se incluye el desahucio en vía administrativa de los poseedores –«detentador» es la palabra que utiliza con más propiedad el art. 59.3 LPAP– de inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que ampara la tenencia de tales bienes [art. 41.1.d) LPAP]. A contrario sensu, tales entidades carecen de prerrogativas para la defensa en vía administrativa de sus bienes y derechos de carácter patrimonial (o bienes propios), que se rigen por el Derecho privado (art. 167.1 LPAP), siendo así que para el ejercicio de las mismas deben de acudir a la jurisdicción civil a través de las acciones pertinentes601.

El ejercicio de la potestad de desahucio, al igual que el de las restantes potestades reconocidas en el art. 41.1 LPAP, corresponde sin duda a estas entidades, a las cuales se adscribe un bien por parte de la Administración matriz para la vinculación a un servicio de su competencia o para el cumplimiento de los fines públicos de tales entidades; adscripción que implica la afectación del bien o derecho y su integración subsiguiente en el dominio público (art. 73.1 LPAP). No es que la Administración General del Estado pierda la titularidad sobre aquel bien o derecho, pues la adscripción no altera la titularidad del bien (art. 73.3 LPAP), sino que se atribuyen a los organismos públicos «las potestades precisas para el cumplimiento de sus fines» (art. 42.2 LOFAGE), y, en particular, el ejercicio de las competencias demaniales, así como la vigilancia, protección jurídica, defensa, administración, conservación, mantenimiento y demás actuaciones que requiera el correcto uso y utilización de los mismos (art. 76 LPAP).

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La LPAP intenta superar la fragmentación normativa de los patrimonios institucionales602, sin merma de la autonomía de gestión de cada masa patrimonial y de su distinta adscripción, y para ello preconiza el principio de unidad patrimonial, integrando en el Patrimonio del Estado el de los organismos públicos que se encuentran en situación de vinculación o dependencia (art. 9.1 LPAP), estableciendo una remisión...

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