Régimen jurídico de los museos de titularidad estatal
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 482-497 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 16 de abril de 2002 (ref.: A. G. Educación, Cultura y Deporte 1/02). Ponente: José Luis Llorente Bragulat.
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1. La Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales manifiesta en su escrito de consulta que el Patronato de la Fundación Lázaro Galdiano ha solicitado informe «acerca de cuál es la Administración competente para aplicar la legislación de protección del patrimonio histórico sobre los bienes que ella gestiona, si es la Administración del Estado a través del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o si es la Comunidad Autónoma de Madrid».
A continuación se indica en el referido escrito que los bienes que integran la colección Lázaro Galdiano (museos, biblioteca, archivo y bienes inmuebles) fueron legados a favor del Estado, el cual los aceptó mediante Decreto-Ley de 1947; por tanto -se dice- son «bienes culturales de titularidad estatal» (sic), añadiéndose que «al año siguiente, en 1948, se crea por Ley una Fundación Privada para gestionar esos bienes, que, en la actualidad, se ha adaptado a los requisitos que marca la Ley 30/1994, de Fundaciones».
Por todo ello, se fija el objeto sobre el que ha de versar el presente informe en los siguientes términos:
Se trata de informar ante la situación antes descrita, qué Administración Pública es competente para proteger este patrimonio históricoPage 483 en base a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 6/1985, del Patrimonio Histórico Español, que establece el reparto competencial entre la Administración del Estado y las CC AA, y en especial analizar si la Ley de 17 de julio de 1948 que crea la Fundación Lázaro Galdiano puede interpretarse como una norma jurídica que de modo expreso otorga a la Administración del Estado esta competencia (o sea que se pueda encajar en el primer supuesto del artículo 6.b).
2. Al escrito de consulta que se acaba de reseñar se acompaña la siguiente documentación: a) «Texto resumen de la historia de la colección de la Fundación»; b) Decreto-Ley de 19 de diciembre de 1947 por el que se acepta la herencia testada de D. José Lázaro Galdiano; c) Ley de 17 de julio de 1948 por la que se crea la Fundación Lázaro Galdiano; d) Orden de 22 de febrero de 1996 por la que se reconoce e inscribe como fundación cultural privada la Fundación Lázaro Galdiano; e) Informe de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) respecto a la naturaleza jurídica de la mencionada Fundación; f) Orden de 22 de junio de 1949 por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la reiterada Fundación; g) Escritura notarial de modificación de Estatutos de la misma Fundación; h) Informe de la Subdirección General de Protección del Patrimonio Histórico al respecto, «en donde falta por analizar -según el escrito de consulta- si la Ley de 17 de julio de 1948 supone ese mandato expreso de atribución de competencia a la Administración del Estado».
I. Dados los términos del escrito de consulta, la fundamentación jurídica del presente informe debe comenzar con el examen de la normativa que establece el reparto competencial entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del patrimonio histórico español. A tal efecto se considera oportuno hacer referencia, ante todo, a las previsiones constitucionales sobre la mencionada materia.
El artículo 149.1.28.ª de la Constitución atribuye al Estado, con el carácter de competencia exclusiva, «la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas». Por su parte, el artículo 148.1 del texto constitucional establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en diversas materias, entre las que figura la de «museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para las Comunidades Autónomas» (materia 15.ª) y la de «patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma» (materia 16.ª), a lo que se debe añadir que, conforme al artículo 149.3 de la Constitución, «las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos».
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Con fundamento en los dos preceptos últimamente citados, la totalidad de los Estatutos de las Comunidades Autónomas, empleando fórmulas idénticas o muy similares, atribuyen a aquéllas, con el carácter de competencias exclusivas, la relativa al patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y arquitectónico (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28.ª de la Constitución), así como la referente a los museos, bibliotecas y archivos de interés para la Comunidad que no sean de titularidad estatal.
Las previsiones contenidas en el bloque de la constitucionalidad que acaban de exponerse tienen su complemento y desarrollo concreto en el artículo 6 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), que dispone lo siguiente:
A los efectos de la presente ley se entenderá como Organismos competentes para su ejecución:
a) Los que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio histórico.
b) Los de la Administración del Estado, cuando así se indique de modo expreso o resulte necesaria su intervención para la defensa frente a la exportación ilícita y la expoliación de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español. Estos Organismos serán también competentes respecto de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional.
Este precepto contiene, pues, una regla general de competencia a favor de las Comunidades Autónomas (apartado a) y una serie de excepciones en que la competencia se atribuye a la Administración del Estado (apartado b). La Subdirección General de Protección del Patrimonio Histórico (en lo sucesivo, SPPH), en su informe (sin fecha) obrante en el expediente, califica a la regla del artículo 6.a) de la LPHE como «cláusula residual», lo que en el orden teórico puede parecer discutible, pero no lo es tanto en el orden práctico, dada la importancia y amplitud de las «excepciones» contenidas en el apartado b) del mismo artículo. En cualquier caso, es evidente que la regla de competencia autonómica del apartado a) sólo será aplicable en los supuestos no incluidos en las competencias estatales del apartado b). Esta circunstancia justifica, en el orden expositivo lógico, que se examinen en primer lugar tales competencias estatales en su proyección al caso objeto de consulta y a tal efecto se considera conveniente analizar sucesivamente los distintos supuestos que el artículo 6.b) de la LPHE atribuye a la competencia de la Administración del Estado, análogamente a lo hecho por la SPPH en su informe antes aludido, cuyos criterios comparte este Centro en gran medida (sin perjuicio de algunas salvedades o puntualizaciones que en su momento se harán).
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Previsión normativa expresa al respecto
La escueta fórmula contenida en el artículo 6.b) de la LPHE en relación con este supuesto («cuando así se indique de modo expreso»)Page 485 debe entenderse referida a la existencia de una norma con rango legal del Estado que atribuya a la Administración del mismo la competencia de que se trata, porque no podría alterarse el reparto competencial contenido en el propio precepto que se comenta mediante una simple norma reglamentaria, dado que ni dicho precepto ni ninguno otro de la LPHE contienen una deslegalización al efecto y menos aún una delegación legislativa de las previstas en el artículo 82 de la Constitución, por faltar todos los requisitos que el mismo exige.
La SPPH sostiene el mismo criterio respecto al rango de la norma que sería necesaria a los efectos de que se trata, en cuanto dice, con relación a la Fundación Lázaro Galdiano, que «esta unidad no tiene conocimiento alguno de que exista una ley o norma con rango legal que establezca esta competencia a favor de la Administración General del Estado». Igual manifestación de desconocimiento puede formular este Centro directivo, añadiendo que la Ley de 17 de julio de 1948 por la que se creó la mencionada Fundación no contiene ningún precepto en el sentido a que se alude, si bien esta aseveración se razonará al examinar especialmente la citada Ley, lo que se hará, por razones sistemáticas y de coherencia con el escrito de consulta, en el fundamento jurídico II de este informe.
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Defensa frente a la exportación lícita
La competencia en esta materia corresponde con carácter exclusivo a la Administración del Estado, como establece el más arriba transcrito artículo 149.1.28.ª de la Constitución, a lo que cabe añadir que el mismo precepto, en su apartado 1.10.ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior.
Por otra parte, debe señalarse que, en consonancia con las previsiones constitucionales citadas, el artículo 5 de la LPHE no prevé intervención o actuación alguna de las Comunidades Autónomas en la materia a que ahora se hace referencia; así, dicho precepto, tras definir en su apartado 1 el concepto de exportación a los efectos de la propia LPHE, dispone en su apartado 2 que «los propietarios o poseedores de tales bienes (los integrados en el Patrimonio Histórico Español) con más de cien años de antigüedad y, en todo caso, los inscritos en el Inventario General previsto en el artículo 26 de esta Ley precisarán para su exportación autorización expresa y previa de la Administración del Estado en la forma y condiciones que se establezcan por vía reglamentaria» y en su apartado 3 que «no obstante lo dispuesto en el apartado anterior y sin perjuicio de lo que establecen los artículos 31 y 34 de esta Ley, queda prohibida la...
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