Régimen Jurídico de la Auditoría Pública en las Entidades Locales Inglesas
| Autor | José P. Viñas Bosquet |
| Cargo | Interventor-Tesorero de Administración Local |
| Páginas | 283-300 |
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El proceso de actualización y cambio, al que hoy se ven sometidas las administraciones públicas, no ha dejado de lado, la descentralización de las propias estructuras y organización interna de los servicios. Así la reciente Ley sobre Agencias Estatales, la definición de organismos y entidades empresariales en la Ley de Funcionamiento de la Administración General del Estado, y en el ámbito local, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, han intentado la mejora de las formas organizativas de las entidades públicas. Este proceso de cambio ha repercutido también, en la actualización y configuración del Presupuesto Publico, así como en sus formas de gestión y control, a través de la nueva Ley 37/ 2003, General Presupuestaria, introduciendo y desarrollando nuevas técnicas como la auditoria publica.
En este sentido, las funciones del control interno sobre la gestión del Presupuesto del Estado, también han estado propulsadas, por la apreciación teó-rica, de que el sistema de control de la Intervención General del Estado, a diferencia de otros modelos de corte anglosajón, presentada ciertas deficiencias estructurales, motivando en parte un giro hacia esta nueva óptica, supuestamente más eficiente. (Caamaño, 2006). Las principales deficiencias que presentaba el modelo tradicional de control incorporado a la actividad administrativa, resultaban del posicionamiento paralelo del Misterio de Hacienda, a la línea de gestión del responsable del organismo o departamento, de tal suerte, que limitaba las posibilidades de control sobre el gasto de dicha entidad, al reservarse este, ciertas actuaciones presupuestarias, así como los controles preventivos más eficientes, lo que implica, supuestos de cierta relajación en los objetivos y resultados, por parte del gestor responsable. Esto supone a la vez, una duplicidad de costes, al mantener la estructura de la IGAE, de forma paralela a la del organismo, y una causa de perdidas, por el retraso que conlleva el proceso de fiscalización en la tramitación de los expedientes, haciendo que este modelo, se viera así, en una posición de inferioridad, si se compara con las estructuras anglosajonas de control.
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La posible superioridad de los modelos anglosajones, parte de su capacidad para interiorizar las funciones de control, dentro de las propias estructuras organizativas, así como de la implementación de una cultura de mayor responsabilidad de los gestores. Esto requiere una modulación de dichos controles internos, según el grado de descentralización organizativa que se desee realizar, el establecimiento previo de unos indicadores de resultados claros, para su logro, y la articulación de un sistema de auditorias operativas «post facto», como el mecanismo más idóneo, y de menor coste e injerencia, para su comprobación y corrección (Stick, 1999).
Es por ello, que el sistema inglés de auditoria sobre los entes locales, que realiza la Audit Commissión, puede ser un modelo paradigmático que nos ayude a comprender claramente cual es el autentico significado de esta hipótesis. En este trabajo intentamos así, reflejar que el sistema de auditorias «a posteriori» que realiza dicha entidad, no es un mecanismo de control superior, al sistema de control preventivo que se desarrolla en los países continentales, del tipo de fiscalización o visado previo; si a la vez, no se articulan y complementan, con unos mecanismos rigurosos para la exigencia de responsabilidades a los gestores, y la utilización de otros poderes coercitivos (Porter, 1997). Presentando su estudio, un prototipo sobre que fórmulas de cambio se deben introducir, en los mecanismos de control interno de las administraciones públicas, cuando se copian o imitan modelos exteriores, pues una clonación parcial, sin una compresión cabal y plena del funcionamiento del modelo, pueden suponer unos perjuicios irreversibles en la gestión de todo el sector público, tanto si se introducen a nivel Estatal, como Local.
Desde el siglo XIX, las entidades locales inglesas, tienen la obligación de auditar sus cuentas anuales, por personal independiente. Los auditores son ahora elegidos por una entidad oficial, la «Audit Commissión for England and Gales». El auditor local debe estar registrado como miembro de la misma, o autorizado por ella, garantizando así una cualificación en contabilidad y auditoria, así como un conocimiento en la regulación del sector publico inglés. Siendo un principio aceptado socialmente, que los fondos públicos exigidos a la vecindad, deben destinarse al fin para el que han sido recaudados, debiendo poder comprobarse anualmente, por una inspección externa.
El sistema de inspección de cuentas fue organizado de una manera más completa a partir de 1846, a través del «District Audit Service», que fue el precursor del actual sistema de la Audit Commissión. El nombramiento de auditores y la realización de auditorias es hoy, un mecanismo de control exigido sobre las entidades locales, por las leyes inglesas, totalmente independiente de los gestores y políticos, y de otras personas con intereses en las entidades auditadas. En 1972, la Ley permitió que las cuentas fueran auditadas por firmas privadas o por los auditores públicos, pero en 1982 el go-
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bierno inglés, puso la Auditoria de los gobiernos locales, bajo el control de una única entidad, la «Audit. Commission» (en adelante A.C.) como organismo independiente, que debe examinar la totalidad de la gestión publica de las mismas. En 1990, el papel de esta se amplio también, a la Seguridad Social, y a sus organismos dependientes, dándole así un mayor protagonismo, incluida la obligación de comprobar la publicación de los indicadores de calidad, sobre la ejecución anual de la actividad local.
La regulación inglesa de Auditoria pública, obliga a la A.C. a elaborar y enviar al parlamento inglés un código para la práctica de la auditoria local. Dicho código debe incluir las normas, procedimientos y técnicas prácticas para realizar las mismas. Cada cinco años, debe ser revisado y actualizado por el Parlamento, con rango de Ley (Audit. Commissión Act.), debiendo, previamente, ser consultadas las asociaciones de entidades locales, y las corporaciones profesionales de auditores y expertos contables, que se consideren adecuadas.
Este código se debe publicar y depositar en el Ministerio correspondiente y todos los auditores e Interventores, al ejercer su función en las entidades locales, tienen la obligación de cumplirlo. La versión del Código del 2005, obliga al Auditor, a verificar las cuentas y estados de la entidad local, y dar una opinión sobre:
- Si las mismas, presentan de forma nítida, la posición financiera real de la entidad auditada, así como los gastos e ingresos del ejercicio.
- Si las cuentas, han sido preparadas de acuerdo con la legislación que le es de aplicación, y los planes y normas contables vigentes.
Los auditores deben por tanto, certificar que las cuentas están libres de errores, fallos o fraudes, intencionados o no. Si se realizan de acuerdo con las normas vigentes, así como, si cumplen con los requerimientos de presentación e información, para con los terceros interesados, en las mismas.
La mejor definición de la naturaleza de la función de auditoria pública inglesa esta definida en la conocida sentencia de«Asher versus Secretary of State the Enviorement» (1974) , donde se argumenta por su ponente, Lord Denning:
EL auditor de distrito (Público) tiene una posición de mucha responsabilidad. En algo se parece al auditor privado, él es un sabueso (Watchdog) que debe vigilar que las cuentas están correctamente elaboradas y que no ocultan nada. El no debe tener sospechas, pues si algo intuye, debe seguirlo y levantarlo. Pero sin embargo, las obligaciones del auditor de distrito van mas allá que las del privado, pues el debe comprobar que los concejales y personal de la entidad, han descargado y cumplido sus obligaciones de acuerdo con la ley. El debe oír (audit.), a los electores y vecinos, cuando hacen reclamaciones a las cuentas o presupuestos. Por ello, el también debe
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hacer su propia investigación, si en ella encontrara, que los mismos, han gastado impropiamente los recursos, de forma irrazonable o han dejado que otros lo hagan, es obligación del auditor exigirles dicho importe y reintegrarlo a la entidad
1.
A parte de la referencia a la posibilidad de reintegrar los recursos ilegales por parte del auditor, que ha sido actualmente modificada, pues suponía una responsabilidad civil ilimitada, para los concejales implicados, los auditores también deben hoy, revisar:
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Que las cuentas están preparadas de acuerdo con los códigos y regulaciones que la entidad se haya dado: Ordenanzas de buen gobierno, de acceso a la información, Ordenanzas Fiscales y similares, y que esta obligada a publicar.
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Que la entidad ha tomado medidas y actuaciones correctas, para economizar y ser eficiente y eficaz en su gestión.
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Que ha cumplido la obligación de publicidad e información sobre su gestión, para con los terceros interesados.
Para el ejercicio de estas obligaciones, el auditor cuenta también con una serie de derechos, si bien, en algunos aspectos, la regulación predeterminaba el contenido de los mismos, lo que a veces, como veremos mas adelante, supone, más una carga para él, que una posibilidad real para el control efectivo del trabajo del auditor. En este sentido, algunos de estos derechos, han sido recientemente restringidos, por el...
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