ATS, 26 de Noviembre de 2003

En fecha 26 de marzo de 2003, se dictó providencia por la que se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común e improrrogable de diez días, para que aleguen lo que deseen sobre la pertinencia de plantear al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 102-3 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid, a la vista de que la composición que se da en el mismo al Jurado Territorial de Expropiación Forzosa se aparta sustancialmente de la prevista en el artículo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y que la jurisprudencia constitucional, al interpretar aquel precepto en su relación con el 148-1-3, para el caso de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, reserva a la competencia exclusiva del Estado la determinación de las garantías expropiatorias y obliga a dichas Comunidades a respetar las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer, sin perjuicio de la potestad de fijar alguna norma especial, en cuanto expresión o modulación de las normas procedimentales generales (STC 61/1997, de 21 de marzo).

El Procurador de los Tribunales don Ramón Rodríguez Nogueira en nombre y representación de los recurrentes, don Jose Daniely otros, presenta escrito en el que tras realizar las alegaciones que estima pertinentes afirma que está de acuerdo con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en un asunto de tanta trascendencia como es el de las garantías expropiatorias.

Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid tras formular las alegaciones que estimó pertinentes suplica a la Sala la improcedencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad contra el art. 102-3 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid.

El Fiscal, evacuando el traslado conferido conforme al art. 35-2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, informa sobre el asunto afirmando que aunque fue considerado ampliamente en la sentencia de instancia para concluir, tras un estudio comparativo de una y otra composición, que existía paridad esencial en ambos casos que no permitía afirmar una merma de garantía expropiatorias. Naturalmente es una conclusión de la que se puede disentir, en cuyo caso, es decir, de entender que cabe hablar de una mengua de garantías -al parece única razón de posible inconstitucionalidad-, tratándose de una ley de aplicación al caso, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad necesario, conforme al art. 35 LOTC. (...)

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo TorresMagistrado de la Sala

La sentencia de instancia, recurrida en casación, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 71/1997 de 12 de junio.

En su demanda, los actores expusieron que el Decreto impugnado es desarrollo del artículo 102 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, y en cuanto tal, participa de la inconstitucionalidad que vicia a este artículo, toda vez que, siendo competencia exclusiva del Estado (art. 149-1-18 de la Constitución) la legislación sobre expropiación forzosa y habiendo declarado la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que esa competencia estatal se extiende a la determinación del procedimiento y las garantías expropiatorias, es claro que la fijación del justiprecio constituye una garantía procedimental específica que corresponde regular exclusivamente al Estado, figurando englobada dentro del marco de esa garantía procedimental la relativa a la fijación de la composición, competencia y funcionamiento de los llamados "Jurados de expropiación". Por tal motivo - continuaban su exposición los recurrentes- , al ser competencia exclusiva del Estado la regulación de la composición y funciones de esos Jurados, no puede calificarse de conforme a la Constitución la composición establecida en el precitado artículo 102 que, con notorio apartamiento de la regulación estatal, configura un Jurado caracterizado por la presencia notablemente mayoritaria de funcionarios de las Administraciones expropiantes, vinculados a y dependientes de dichas Administraciones y sin garantía alguna de imparcialidad en sus decisiones. Entendían los actores que tal regulación se aparta de la establecida en el artículo 32 de la Ley estatal de Expropiación Forzosa, implicando una evidente merma de garantías para los ciudadanos y concluían que al incidir de tal forma en el procedimiento y garantías del instituto expropiatorio, la Comunidad Autónoma de Madrid carece de competencia constitucional para aprobar tal regulación. Sentado esto, adujeron los actores que el Decreto impugnado, en cuanto desarrollo reglamentario del tan citado precepto legal, adolece del mismo defecto, por lo que en definitiva pidieron a la Sala de instancia su declaración de nulidad, previo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 102 de la Ley autonómica 9/95.

La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, realiza en primer lugar un repaso por la determinación de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas, concluyendo que la atribución o reserva constitucional de competencia al Estado en materia de legislación sobre expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse los supuestos en que procede aplicar la expropiación o, dicho sea de otro modo, que por Ley autonómica pueda determinarse la "causa expropiandi". Puntualízala Sala a continuación que de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 resulta que al Estado compete la regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados; ahora bien, aun partiendo de este dato, la Sala rechaza la tesis impugnatoria de los actores.

A su juicio, no deben identificarse las garantías expropiatorias con el procedimiento en que se realizan, el cual no es más que un instrumento para la realización de tales garantías. Las mismas garantías pueden realizarse en procedimientos distintos. Lo único exigible es que la regulación procedimental acoja esas garantías que al Estado corresponde determinar. Pues bien, considera la Sala de instancia que entre la regulación autonómica aquí controvertida y la estatal con la que se compara no existen diferencias, por lo que respecta a las garantías, en el concreto punto debatido, esto es, en la determinación de la composición del Jurado de Expropiación, porque al ser el Jurado un órgano de la Administración, no son exigibles en su organización y actuación los requisitos formales y garantizadores predicables de la actividad jurisdiccional, a la que en todo caso siempre se puede acudir una vez culminado el procedimiento administrativo. En cuanto a la mayor o menor dependencia de sus miembros respecto de la Administración, si se examina la regulación concernida desde el punto de vista jurídico -que es el único relevante a efectos de la sentencia, añade la Sala- no puede sino declararse su legalidad, a lo que ha de añadirse que si se analiza comparativamente la composición de ambos Jurados (el previsto en la Ley estatal y el contemplado en la autonómica) "se advierte que de los cinco vocales del estatal, dos son de dependencia administrativa, y que de los once del territorial cinco son dependientes de la Administración autonómica. Traduciendo a cifras porcentuales la proporción de vocales dependientes, esa proporción es del 40% en el Jurado estatal y del 45'45 (45) en el territorial; esto último en el caso de que no se tate de expropiaciones municipales, pues en estas se añade un vocal representante de la Corporación local que no existe en el estatal, y que sólo podrá representar el criterio de la Corporación expropiante y desde luego no el de la Administración autonómica. La alegada sumisión de los vocales no autonómicos del Jurado territorial al régimen disciplinario de los funcionarios públicos implica, entre otras consecuencias, la responsabilidad por las infracciones cometidas en el desempeño de su cometido, también judicialmente verificables; ello aparte de que tales normas son reproducción de los artículos 35 y ss. del reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa". Concluye su argumentación la sentencia de instancia señalando que "la regulación de que se trata no altera la uniformidad que, en lo que respecta a la tarea esencial del Jurado, se refiere expresamente el artículo 31-2 del reglamento impugnado, cuya mención de la legislación de la Comunidad afecta a su solo ámbito competencial. Y en cuanto a la subsistencia de ambos Jurados, ello es mero reflejo de la realidad de los dos distintos órdenes de competencias".

Contra esta sentencia han interpuesto los demandantes el presente recurso de casación, en cuyo primer motivo de impugnación se alega la violación del artículo 149-1-18 de la Constitución en relación con los artículos 9 y 14 de la misma Norma Fundamental, insistiendo los recurrentes en los vicios de inconstitucionalidad que adujeron en la demanda, que, siempre según su criterio, no han sido correctamente valorados por la Sala a quo.

Mediante providencia de fecha 26 de marzo de 2003 acordamos oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 102-3 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid, a la vista de que la composición que se da en el mismo al Jurado se aparta sustancialmente de la prevista en el artículo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, con posible infracción de la competencia exclusiva del Estado para la determinación de las garantías expropiatorias y el paralelo deber de las Comunidades de respetar las normas atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer.

Las partes procesales y el Ministerio Fiscal han evacuado el trámite en sendos escritos que sustentan posiciones diferenciadas.

Los recurrentes aducen que el reglamento impugnado en el proceso es desarrollo directo del artículo 102 de la Ley autonómica 9/95, que consideran inconstitucional, por lo que muestran su conformidad con el planteamiento de la cuestión.

A su vez, la Comunidad de Madrid comienza señalando que "la providencia entiende que la composición del Jurado podría vulnerar lo dispuesto en los artículos 149-1-1 y 149-1-18 CE", tesis de la que esta Administración autonómica discrepa, entendiendo que imponer la composición del Jurado a las Comunidades Autónomas de forma rígida supondría vulnerar su potestad de autoorganización. Reconoce la Comunidad de Madrid que al Estado le corresponde la competencia exclusiva sobre la regulación de las garantías procedimentales generales del procedimiento expropiatorio, pero -sigue diciendo la Comunidad Autónoma- es necesario diferenciar entre garantías procedimentales en cuanto formas de actuación de los órganos administrativos y organización administrativa, en la que las Comunidades Autónomas pueden autoorganizarse sin que el Estado les pueda imponer una determinada composición de sus órganos o la presencia forzosa de determinados miembros. Cita Leyes de otras Comunidades autónomas sobre materia expropiatoria, en las que se regulan, bajo diversas denominaciones, Jurados de expropiación cuya constitución se halla pacíficamente admitida.

Finalmente, el Ministerio Fiscal ha emitido el correspondiente informe, que comienza centrando la cuestión debatida, con repaso de las alegaciones de las partes en el proceso sobre el particular, para señalar a continuación que "la cuestión, a la vista de lo que se dice en la providencia de traslado reside en si la composición del Jurado que fija el artículo 4 del Decreto impugnado y antes el cuestionado artículo 102-3 de la Ley autonómica, reduce las garantías expropiatorias que se contienen en el artículo 32 LEF del que se aparta en gran medida, lo que ha de suponer una indebida asunción de competencias estatales". Recuerda a continuación el Fiscal que la Sala de instancia concluyó que la composición del Jurado de Expropiación en la legislación estatal y en la autonómica se realiza en condiciones de paridad esencial, lo que no permite afirmar una merma de las garantías expropiatorias. Ahora bien, concluye el Fiscal, "naturalmente, es una cuestión de la que se puede disentir, en cuyo caso, es decir, de entender que cabe hablar de una mengua de garantías "al parecer única posible razón de posible inconstitucionalidad- tratándose de una ley de aplicación al caso, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es ya necesario, conforme al artículo 35 LOTC. Por lo demás, el procedimiento está ya concluido, como exige este precepto. El hecho de que lo recurrido sea un reglamento que reproduce de modo exacto una Ley no es un impedimento para cuestionar esta: la jurisprudencia constitucional ha admitido tal posibilidad (cfr. SSTC 76/90, fj. 1, fj. 2 ó 337/94, fj. 3)".

Así planteado el debate, entiende esta Sala que procede plantear cuestión de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en relación con el artículo 102-3 de la Ley 9/1995 de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid, por las razones que seguidamente se explicitarán.

Ante todo ha de señalarse que concurren los presupuestos formales para el planteamiento de la cuestión. En efecto:

Primero, se plantea una vez concluida la tramitación procedimental del recurso de casación.

Segundo, la norma cuya posible inconstitucionalidad se somete al examen y decisión del Tribunal Constitucional -artículo 102-3 de la Ley autonómica madrileña 9/95- tiene rango de Ley.

Tercero, se ha dado cumplimiento al preceptivo trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, quienes han evacuado mediante extensos escritos en los que se coincide en centrar con claridad -aunque con valoraciones divergentes- la controversia en los términos de constitucionalidad que les fueron sugeridos por esta Sala, esto es, en la posible falta de competencia de las Comunidades Autónomas para regular la figura de los Jurados Provinciales de Expropiación en condiciones tales que impliquen una merma de la regulación uniforme de las garantías del procedimiento expropiatorio que -de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional- sólo al Estado compete establecer.

Cuarto, el referido artículo 102-3 es aplicable al caso y de su validez depende el fallo del presente recurso de casación, pues el reglamento impugnado en el proceso es sustancial trasunto literal de aquel precepto legal y en todo caso es desarrollo del mismo, por lo que la eventual declaración de inconstitucionalidad del precepto legal concernido conllevará la nulidad del reglamento objeto del recurso contencioso-administrativo.

Como resulta de las consideraciones precedentes, la cuestión que se somete al juicio del Tribunal Constitucional es la constitucionalidad del artículo 102-3 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/95, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, que establece lo siguiente:

"Artículo 102. Jurado Territorial de Expropiación Forzosa. Carácter, función y composición. 1 El Jurado de Expropiación Forzosa es el órgano de la Administración de la Comunidad de Madrid especializado en materia de expropiación forzosa y de responsabilidad patrimonial. Está adscrito a la Conserjería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que le facilita toda la infraestructura administrativa para su adecuado funcionamiento, y actúa en el cumplimiento de sus funciones con plena autonomía funcional.

2. El Jurado actúa con competencia resolutoria definitiva, poniendo sus actos fin a la vía administrativa, para la fijación del justo precio en las expropiaciones, cuando la Administración expropiante sea la de la Comunidad de Madrid o uno de los Municipios situados en el territorio de ésta. En materia de responsabilidad patrimonial opera como superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, así como, si así lo solicitan, de los Municipios.

3. El Jurado de Expropiación Forzosa se compone de los siguientes miembros, designados por el Consejo de Gobierno:

   1. Presidente: un Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, elegido por dicho Tribunal.

   2. Vocales:

      - Un Letrado de la Comunidad de Madrid designado por el Consejo de Gobierno.

      - Cuatro técnicos facultativos superiores al servicio de la Comunidad de Madrid, dependiendo de la naturaleza del bien objeto de la expropiación.

      - Dos técnicos facultativos elegidos por la Federación Madrileña de Municipios.

      - Dos profesionales libres colegiados en representación de los Colegios Oficiales de Arquitectos o Ingenieros Superiores, dependiendo de la naturaleza de los bienes o derechos a expropiar.

      - Cuando se trate de expropiaciones municipales, un representante de la Corporación local de que se trate.

   3. Secretario: actuará como Secretario del Jurado un funcionario de la Comunidad de Madrid y perteneciente al Cuerpo de Técnicos Superiores Rama Jurídica.

4. Podrán actuar de Ponentes a los efectos de la preparación de las propuestas de acuerdo o dictamen e interviniendo en las deliberaciones del Jurado con voz, pero sin voto, cualesquiera funcionarios técnicos facultativos al servicio de la Comunidad de Madrid o de los Ayuntamientos.

5. El Jurado podrá reunirse en pleno o por secciones.

6. Reglamentariamente se determinará y concretará la organización y el funcionamiento del Jurado".

   El apartado que se subraya es literalmente reproducido en el artículo 4 del reglamento aprobado por Decreto 71/1997, impugnado en el proceso contencioso-administrativo, y los artículos siguientes son desarrollo y aplicación de tal composición, por lo que es obvio que de la declaración de inconstitucionalidad del precepto legal fluiría la nulidad del reglamento.

   La composición del Jurado de Expropiación que se regula en la Ley autonómica debe ser contrastada con la fijada en el artículo 32-1 de la Ley -estatal- de Expropiación Forzosa de 1954, que, establece que "1. El Jurado Provincial de Expropiación, que se constituirá en cada capital de provincia, estará formado por un Presidente, que lo será el Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia correspondiente, y los siguientes cuatro Vocales:

   1. Un Abogado del Estado de la respectiva Delegación de Hacienda.

   2. Un funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial o Distrito correspondiente, y que variará según la naturaleza del bien objeto de la expropiación. Este funcionario será un Ingeniero Agrónomo, si se trata de fincas rústicas; un Ingeniero de Caminos, cuando se trate de aprovechamientos hidráulicos u otros bienes propios de su especialidad; un Ingeniero de Montes, cuando el principal aprovechamiento de la finca expropiada sea el forestal; un Ingeniero de Minas, en los casos de expropiación de concesiones mineras; un Arquitecto al servicio de la Hacienda, cuando la expropiación afecte a fincas urbanas, y un Profesor Mercantil al servicio de la Hacienda, cuando la expropiación recaiga sobre valores mobiliarios. Análogo criterio de especialidad se seguirá cuando se trate de bienes distintos a los enumerados.

   3. Un representante de la Cámara Oficial Sindical Agraria cuando la expropiación se refiera a propiedad rústica, y un representante de la CNS respectiva en los demás casos.

   4. Un Notario de libre designación por el Decano del Colegio Notarial correspondiente".

   Debiéndose añadir que la referencia contenida en el apartado c) que se acaba de transcribir quedó modificada por el Real Decreto 3112/1978, de 7 de diciembre, en el que se estableció que las funciones de los representantes referidos en dicho apartado pasarían a ser ejercidas "a) Por un representante de la Cámara Agraria Provincial, cuando la expropiación se refiera a propiedad rústica. b) En los demás casos, por un representante de la Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria y Navegación, Colegio profesional u Organización empresarial, según la índole de los bienes o derechos objeto de la expropiación".

   Ya desde la instauración de estos Jurados de expropiación por la Ley de 1954 se ha venido destacando que el propósito que guió al legislador, al establecer su peculiar forma de composición, era procurar el mayor equilibrio y ponderación en la decisión de este órgano, tanto desde el punto de vista técnico como sobre todo -y este dato es de singular relevancia a los efectos que ahora interesan- desde la perspectiva del carácter, público o privado, de la adscripción profesional del vocal. Así, partiendo de la atribución de la Presidencia del órgano a un Magistrado, cuya independencia de juicio viene dada por su condición profesional, se sitúa a dos vocales funcionarios junto a otros dos vocales profesionales no sometidos a ninguna relación de jerarquía para con la Administración y con ello se trata de asegurar, en palabras de la sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1980, "la representación de los intereses financieros de la Administración y los particulares de la propiedad privada", en el entendimiento, implícito en la regulación legal, de que aun tratándose formalmente de un órgano administrativo, tal composición equilibrada permite cumplir una función propiamente calificable de arbitral (sentencia de esta Sala de 2 de enero de 1996), que ha llegado incluso a calificarse de "cuasijurisdiccional" (así, en sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero y 15 de abril de 1981), debiéndose entender esta expresión y ese carácter arbitral no en el sentido de que el Jurado deje de ser un órgano administrativo -que lo es-, sino en el más modesto -pero en todo caso importante- sentido de que, primero, ese específico sistema de provisión de sus miembros tiene una vocación orientada a procurar o facilitar una composición entre intereses potencialmente contrapuestos como son los de la Administración y el particular; y segundo, el Jurado no se incardina en la organización jerárquica de la Administración ni su decisión emite ni exterioriza una declaración de voluntad en nombre de la Administración expropiante, sino que trata llevar a su seno los intereses contrapuestos ejerciendo su función con objetividad e imparcialidad.

   No cabe por eso desconocer que la instauración en el régimen jurídico de la expropiación forzosa diseñado en la Ley de 1954 de un Jurado de composición mixta para dirimir en el ámbito administrativo las discrepancias entre los interesados sobre el justiprecio, constituye una opción basada en una garantía de objetividad que se constituye en elemento esencial del sistema, garantía de objetividad que se asocia a la adscripción o dependencia de los vocales en términos que garanticen el equilibrio o contrapeso de los intereses contrapuestos.

   La Exposición de Motivos de la propia Ley destaca que una de sus innovaciones más importantes es precisamente la constitución de los Jurados "que vienen a ser órganos en los que se componen las dos funciones, pericial y judicial, escindidas en el sistema actual, pero que reúnen, además, las ventajas que proporciona la permanencia y especialización en la función, la colegiación (que permite llevar a su seno los intereses contrapuestos) y la preparación, al mismo tiempo, en los aspectos material u jurídico, de la cuestión a decidir. Ciertamente, estas ventajas están supeditadas en todo al acierto que presida en la composición de éstos órganos y condicionadas, por otra parte, a la carga burocrática que lleven consigo. Se han estudiado minuciosamente los dos aspectos, para evitar que se malograra la solución, y se cree haberlo conseguido en las normas propuestas. El artículo 32 fija la composición del Jurado, atribuyendo su presidencia a un Magistrado, con lo que garantiza la objetividad de visión y el rigor judicial del procedimiento y asegura la representación de los intereses financieros y fiscales de la Administración y patrimoniales de la propiedad privada, así como los de índole técnica, incluyendo finalmente a un Notario, en atención a su conocimiento de las transacciones y a la independencia de su función pública".

   Por otra parte, a la paridad numérica establecida por el artículo 32 entre ámbas clases de vocales del Jurado, -los funcionarios sometidos jerárquicamente a la Administración y los que no participen de esta calidad- se añade que el artículo 33 exige, para la válida constitución del Jurado en segunda convocatoria, que asistan el Presidente y al menos uno de los vocales integrados en cada una de dichas categorías.

   Aquí justamente, en la composición del Jurado, radica la controversia entre las partes en el presente litigio. Los actores reprochan a la ley autonómica madrileña que la composición que en ella se regula se aparta de los principios establecidos en la Ley estatal, desde el momento que la composición del Jurado autonómico no sigue las pautas de la Ley estatal (a diferencia de otras regulaciones autonómicas, como la catalana o la vasca, que sí siguen esas pautas), toda vez que dicha composición prima exageradamente la presencia de representantes o vocales vinculados o dependientes de la Administración, rompiendo el equilibrio entre las partes en el expediente expropiatorio y violando la imparcialidad y objetividad que es inherente a la institución del Jurado. Sobre esta base, consideran los actores que tal regulación infringe la competencia exclusiva que corresponde al Estado para la regulación de las garantías básicas de la expropiación forzosa, por aplicación del artículo 149-1-18 en relación con el artículo 149-1-3, ambos de la Constitución, y la doctrina constitucional que ha dilucidado el orden constitucional de competencias en materia de expropiación forzosa.

   Esta Sala entiende que no les falta razón a los actores cuando denuncian ese desequilibrio en la composición del Jurado que fluye del precepto legal cuestionado. En efecto, la Ley contemplada establece la siguiente composición: un Magistrado que lo preside, un Letrado de la Comunidad de Madrid, cuatro técnicos superiores de la Comunidad de Madrid, dos técnicos designados por la Federación Madrileña de Municipios, un representante de la Corporación Local en caso de expropiaciones municipales, un técnico superior de la Comunidad de Madrid como secretario y finalmente dos profesionales libres en representación de los Colegios profesionales de Arquitectos e Ingenieros. De esta enumeración resulta que los intereses privados están claramente infrarrepresentados por contraposición dialéctica con los públicos, pues de tan elevada composición solo dos vocales (los representantes de las corporaciones profesionales) se presentan libres de cualquier vinculación o dependencia con la Administración. Seis puestos de vocales se nutren directamente de personal funcionario de la Comunidad de Madrid y en el supuesto (muy frecuente en la práctica) de actuación conjunta de la Comunidad y de un municipio, el número de vocales que defenderán los intereses de ambas Administraciones asciende a nueve. En suma, de los doce miembros que componen el Jurado, una mayoría muy cualificada son funcionarios o personal dependiente de las Administraciones expropiantes, nombrados y removidos de sus puestos por ellas. Frente a ellos, los vocales que podemos calificar descriptivamente como profesionales libres se encuentran en abierta minoría; por cierto que con notorio apartamiento no solo del equilibrio establecido formalmente en el artículo 32 de la Ley de 1954, sino también en abierta contradicción con los principios inspiradores básicos de la institución del Jurado, a que anteriormente se ha hecho referencia.

   Situados en esta perspectiva, la afirmación, contenida en la exposición de motivos de la Ley autonómica 9/1995, de que la regulación de la composición del Jurado de expropiación "ha procurado, en lo necesario, observar la ponderación que demanda el objeto de su función" parece, voluntarista y poco ajustada a la realidad, por más que a través de ella no venga sino a reconocerse lo que se ha apuntado que la composición del Jurado debe ser "ponderada", esto es, equilibrada; equilibrio que es lo que paradójicamente se echa de menos en la concreta regulación de la composición del Jurado que se establece en el precepto legal cuestionado.

   Conclusión esta que no se desvirtúa por el hecho de que el Jurado goce de autonomía funcional en el ejercicio de sus funciones o que los funcionarios que lo componen tengan el deber de servir a los intereses generales con objetividad. También la legislación estatal procura esa autonomía funcional, pero añade un composición notablemente más garantizadora para el ciudadano. Sentado esto, pertenece a la esencia de la Institución del Jurado una composición o forma de constitución que, por sí misma, objetivamente considerada, proporcione a los ciudadanos una apariencia o imagen consistente y reconocible de objetividad, que no se logra con tan nutrida presencia de funcionarios frente a tan escasa aportación de los profesionales libres, más aún habida cuenta de que esos funcionarios continúan integrados corporativamente en la Administración de la que dependen a efectos de su promoción o carrera profesional y no gozan de un estatuto que garantice su inamovilidad en el ejercicio del cargo de vocales del Jurado, lo que relativiza el valor que haya de darse al genérico deber de objetividad que se predica del estatuto funcionarial, pues ese deber de objetividad por sí solo no puede sustentar con el necesario vigor la independencia funcional que se afirma del Jurado.

La cuestión se plantea en términos de contraste dialéctico entre la competencia exclusiva que la Constitución atribuye al Estado en materia de legislación sobre expropiación forzosa (art. 149-1-18) y la competencia asimismo exclusiva que a las Comunidades Autónomas se confiere en otras materias, como la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148-1-3).

Sobre este punto se pronunció en un primer momento la STC 37/1987 de 26 de marzo, cuyo razonamiento giró en torno a dos grandes líneas: por un lado, la afirmación rotunda de que la regulación de las garantías procedimentales de la expropiación forzosa corresponde al Estado, sin que a las Comunidades Autónomas se les haya atribuido competencia para prescindir o minorar esas garantías; por otro, que a las Comunidades Autónomas, en la medida que se les atribuye competencia para determinar la llamada "causa expropiandi", les está permitido fijar, en su caso, las peculiaridades meramente organizativas que puedan derivar de las especificidades de las "causae expropiandi" así aprobadas. Dice, en efecto, esta sentencia que "como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, la expropiación forzosa, además de ser un «instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social» (Sentencia núm. 166/1986, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 13), constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial (art. 33-3 de la Constitución). Como tal, es obvio que el constituyente ha pretendido que exista una regulación general de la institución expropiatoria - incluso en sus diversas variantes, pues tampoco es hoy la expropiación forzosa una institución unitaria- en todo el territorio del Estado. Y para ello ha reservado en exclusiva al Estado la competencia sobre la legislación de expropiación (artículo 149-1-18 de la Constitución) y no simplemente, como en otras materias, la competencia para establecer las bases o la legislación básica.

En tanto que institución de garantía de los intereses económicos privados, la expropiación forzosa implica la obligación de los poderes públicos de indemnizar a quien resulta privado de sus bienes o derechos por legítimas razones de interés general con un equivalente económico, que ha de establecerse conforme a los criterios objetivos de valoración prefijados por la Ley, a través de un procedimiento en el que, previa declaración de la causa legitimadora de la concreta operación expropiatoria, se identifica el objeto a expropiar, se cuantifica el justiprecio y se procede a la toma de posesión de aquél y al pago de éste. Sin duda la uniformidad normativa impuesta por la Constitución supone la igual configuración y aplicación de las mencionadas garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado y, por ende, el estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoración del justiprecio y del procedimiento expropiatorio establecidos por Ley estatal para los distintos tipos o modalidades de expropiación. De este modo, la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149-1-18 impide que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio.[...] no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar a los fines de interés público a que aquélla deba servir [...] si las garantías expropiatorias de carácter patrimonial y procedimental han de ser establecidas en exclusiva por la legislación del Estado, a la que expresamente se remiten las normas de la Ley andaluza que ahora examinamos, nada impide a la Comunidad Autónoma legislar sobre otros aspectos, tales como los organizativos, en relación con las expropiaciones que la Ley impugnada considera necesarias para actuar las competencias de reforma y desarrollo agrario en Andalucía. Por lo demás, es evidente que los preceptos impugnados no establecen ninguna regulación sustantiva propia, ni prejuzga tampoco cuál haya de ser el contenido del desarrollo legislativo autonómico a que se refieren, lo que pone de manifiesto con igual evidencia que por sí mismos no invaden competencia estatal alguna y, en consecuencia, no son inconstitucionales".

La contundencia de este pronunciamiento fue confirmada y desarrollada por la posterior STC 17/1990 y ratificada más tarde por la STC 61/1997 de 20 de marzo, en la que leemos que "el art. 149-1-18 CE en cuanto reserva al Estado la legislación sobre expropiación forzosa, y del que se infiere, entre otros extremos, que al Estado le compete la «regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados», tal como hemos declarado en reiterada jurisprudencia (SSTC 37/1987, fundamento jurídico 6; 17/1990, fundamento jurídico 10).... [...] Al asimilarse la ocupación directa a la categoría de la expropiación forzosa, el Estado se halla legitimado, ex art. 149-1-18, para establecer ciertas garantías expropiatorias con carácter de mínimo, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan instrumentar las normas específicas del procedimiento que sean proporcionadas a la singularidad de la clase de expropiación de que se trate. Dichas reglas garantizadoras mínimas previstas en el art. 203-3 TRLS vienen a coincidir, sustancialmente, con las contenidas en el procedimiento general o común de la expropiación forzosa contenido en la LEF y en su Reglamento ejecutivo, por lo que dicho apartado también encuentra cobertura en el título competencial del art. 149-1-18 de la Constitución Española [...] el Estado ostenta una competencia general sobre la expropiación forzosa, que no se limita a lo básico (art. 149-1-18 CE) y que comprende la determinación de las garantías expropiatorias. Ahora bien, ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantías que rodean a la institución, sean en más o en menos (aquí claramente en menos), de cualquier especie expropiatoria y en todos los sectores del ordenamiento. Más allá de su competencia para regular la expropiación con carácter general, el legislador estatal ha de considerar los títulos competenciales sectoriales en juego, con los que deberá articularse. Por ello, cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principial o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías procedimentales generales. En otros términos, a la regulación del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro está, de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio también de que no se le pueda negar de raíz la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresión o modulación de las normas procedimentales generales".

Las dos sentencias que se acaban de transcribir en los apartados que, a los efectos que aquí interesan, se consideran más relevantes, sientan con nitidez el criterio de que al Estado le corresponde la regulación uniforme de la Institución como garantía de los particulares afectados y, consiguientemente, la determinación general de las garantías expropiatorias. Cierto es que se matiza, seguidamente, que las Comunidades Autónomas pueden establecer peculiaridades organizativas, pero esas peculiaridades han de responder a las especificidades de las causas de expropiar que legítimamente aprueben, así como a la singularidad de su propio marco organizativo, siempre en el bien entendido sentido de que tales peculiaridades organizativas autonómicas no pueden suponer o implicar demérito o menoscabo de la garantías uniformes establecidas con carácter general en la legislación estatal.

Es aquí donde podemos centrar definitivamente el tema controvertido en el presente proceso. Visto que la regulación de la figura del Jurado de Expropiación en la Ley autonómica madrileña se aparta significativamente de la establecida en la Ley estatal de 1954 y que lo hace en detrimento de la armonía o equilibrio de intereses que preside la regulación estatal de la Institución, en perjuicio de la presencia o peso de los ciudadanos frente a la Administración, cabe plantearse si al proceder de esta forma la Comunidad Autónoma de Madrid ha vulnerado la competencia exclusiva que al Estado le corresponde en orden a la regulación uniforme de la Institución como garantía de los particulares afectados.

La Sala de instancia no lo considera así, pero de los razonamientos que emplea ya se ha visto que uno, el relativo al supuesto paralelismo o igualdad entre la legislación estatal y la autonómica por lo que respecta a la correlación de intereses representados, no es correcto, pues la representación del interés de la Administración, en la Ley madrileña 9/1995 es mucho más elevado que en la estatal, del mismo modo que, en paralelo, la infrarrepresentación del interés del ciudadano es asimismo notoria. Por eso creemos que tal situación de partida conlleva una apreciable disminución del nivel de garantías para el ciudadano afectado por la Ley autonómica.

Se afirma asimismo en la sentencia de instancia una premisa que no se puede asumir en términos absolutos, cual es la distinción entre "garantías" y "procedimiento", que parece llevar a la Sala de instancia a concluir que el Estado fija las garantías uniformes de la expropiación forzosa y a las Comunidades Autónomas les corresponde aprobar el marco procedimental que desarrolla o implementa esas garantías. Entendemos que la diferenciación que se parece configurar, a efectos competenciales, entre "garantías" y "procedimiento" no puede sostenerse de forma tan nítida, pues se trata de dos aspectos indisociables, por cuanto que el procedimiento se articula como un "iter" jurídicamente regulado para la adopción de decisiones en términos que, primero, garanticen -en expresión clásica de nuestro Derecho Público- su "legalidad, acierto y oportunidad" y, segundo, se acuerden en forma respetuosa de las garantías y derechos individuales. El procedimiento es, en realidad, un sistema de garantías, más aún, es una de las principales garantías para los ciudadanos en su relación con la Administración.

Por supuesto que un orden de principios garantizadores puede verse salvaguardado mediante fórmulas o cauces procedimentales diferentes, pero el dato decisivo siempre será determinar si cada procedimiento administrativo, individualmente considerado, es en verdad respetuoso o coherente con esa garantía que se hace efectiva, justamente, a través de la regulación general del procedimiento. De ahí que la competencia estatal antes anotada en materia de legislación sobre expropiación forzosa se extienda con toda naturalidad a la regulación general del procedimiento expropiatorio como sistema de garantías de los ciudadanos.

La regulación de la composición del Jurado se revela y engloba o inserta en la totalidad del procedimiento expropiatorio, como un aspecto no menor o accidental, sino de capital importancia, por cuanto que el Jurado es el órgano llamado a dirimir la contraposición de posiciones de la Administración y el ciudadano sobre un tema de tanta relevancia constitucional como es la valoración del bien expropiado. Su caracterización jurídica y su composición equilibrada responde a la necesidad de garantizar una resolución ecuánime y ponderada sobre tal particular, que se puede ver claramente frustrada cuando esa composición se inclina hacia el lado de la Administración como, notoriamente, lo hace la Ley autonómica madrileña en el tan citado artículo 102. Pocas "garantías" hay tan importantes en un expediente expropiatorio como la composición y actuación del Jurado de Expropiación.

Caracterización ésta, la del procedimiento expropiatorio -y dentro de él, de la composición del Jurado de Expropiación- como garantía, que no sólo ha sido resaltada por una doctrina uniforme y por la jurisprudencia consolidada, sino que ha sido reconocida por el propio legislador de la Ley autonómica 9/1995 aquí contemplada, como resulta con evidencia de la lectura de su exposición de motivos, donde se dice que "con todo, el aspecto más destacado de la regulación legal en este punto al que se dedica el Título VII es la creación y organización de un Jurado Territorial de Expropiación Forzosa propio de la Comunidad Autónoma, en cuya composición se ha procurado, en lo necesario, observar la ponderación que demanda el objeto de su función, si bien ésta se amplía al campo de la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica y, en su caso, municipal; novedad esta merecedora de ser destacada, en cuanto supone una positiva unificación de criterio en materia de garantías patrimoniales de los ciudadanos frente a la acción pública".

Con independencia de la ponderación que se predica de la composición del Jurado, interesa destacar ahora que el mismo legislador sitúa su actuación dentro del complejo de las "garantías patrimoniales del ciudadano frente a la acción pública" de modo que, definitivamente, no puede discutirse la caracterización y composición del Jurado como una garantía para los ciudadanos, dato este del que fluye la competencia estatal para su regulación.

Sin que la regulación autonómica que se comenta tenga amparo en competencias sectoriales como puedan ser las relativas a urbanismo y ordenación del territorio o peculiaridades del procedimiento administrativo derivadas de su singular organización. Las Comunidades Autónomas tienen competencia para regular especialidades procedimentales que resulten de las peculiaridades de las "causae expropiandi" que determinen, así como para adaptar la legislación estatal a su singular marco organizativo. Pero en este caso se regula la composición del Jurado no en atención a una concreta causa expropiatoria ni con el limitado propósito de proyectar la regulación de la Ley estatal hacia la estructura orgánica y burocrática de la Administración autonómica, sino con carácter general y vocación de estabilidad y permanencia e introduciendo una composición que no responde en modo alguno a meras singularidades organizativas y se aparta cuantitativa y cualitativamente de la fijada en la Ley estatal, en detrimento del nivel de garantías del ciudadano.

La exposición de motivos de la Ley cuestionada trata de justificar la competencia de la Comunidad Autónoma para esta controvertida regulación en los siguientes términos: "La unidad de régimen jurídico de la institución expropiatoria, garantizada por la legislación sustantiva estatal, ni demanda, ni precisa, para ser efectiva, de su prolongación en el plano organizativo y de la práctica administrativa. Por contra, la eficacia administrativa, también en beneficio de los afectados por la acción administrativa expropiatoria, demanda esta medida, que cuenta con la cobertura de la potestad de autoorganización de que goza la Comunidad de Madrid".

El párrafo que se acaba de transcribir presenta cuatro puntos débiles ante la crítica: el primero, que parece que intenta circunscribir la competencia estatal a lo que llama la "legislación sustantiva estatal", expresión que resulta inaceptable si a través de ella se quiere decir que las cuestiones formales o procedimentales no son de competencia estatal sino autonómica; el segundo, que la unidad de régimen jurídico de la expropiación forzosa no se procura sólo con esa llamada "legislación sustantiva" sino que se prolonga necesariamente a los aspectos procedimentales del expediente de expropiación; el tercero, que la originalidad de la regulación incorporada a esta ley no responde al modesto objetivo de trasponer la composición prevista en la Ley estatal de 1954 a la organización administrativa propia de la Comunidad de Madrid, sino que va mucho más allá y establece una composición muy diferenciada de la Ley estatal sin apoyo ni acomodo en ese plano meramente organizativo a que se hace referencia; y cuarto, que tanta originalidad no puede tener sustento único en el principio de eficacia administrativa, pues no parece tenerse en cuenta que el principio constitucional de eficacia de las Administraciones Públicas (art. 103 CE) no puede configurarse como una eficacia productiva, fabril o industrial, sino como una eficiencia compatible con el principio de legalidad (sometimiento a la Ley y al Derecho, en afortunada expresión del propio artículo 103), y por ende compatible con las garantías ciudadanas, entre las que la composición "ponderada" del Jurado ocupa un puesto primordial.

Por eso, puede concluirse -entiende esta Sala- que la regulación incorporada a este artículo puede infringir la competencia exclusiva del Estado en la materia de legislación sobre expropiación forzosa, tal y como ha sido perfilada en las sentencias del Tribunal Constitucional de que se ha hecho cumplida cita.

Por lo expuesto,LA SALA ACUERDA:

Elevar cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 102-3 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, por la posible vulneración del artículo 149-1-18 de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado en cuanto a la legislación sobre expropiación forzosa, interpretado en los términos de la jurisprudencia constitucional que se cita en esta resolución. Remítase al Tribunal Constitucional testimonio de los autos principales y de las alegaciones emitidas por el Fiscal y las partes sobre la pertinencia de plantear la cuestión.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.