Naturaleza jurídica de bienes de propiedad privada afectos a la gestión de un servicio público
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 153-164 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 6 de febrero de 2006 (ref.: A. G. Entes Públicos 11/06). Ponente: Fabiola Gallego Caballero.
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I. La cuestión del régimen jurídico de los referidos bienes se suscita a la luz de los términos discrepantes de dos documentos, los del acuerdo suscrito entre el Ayuntamiento de X y los accionistas de M. el 20 de octubre de 2005 y la memoria que obra en el expediente seguido para la aprobación por el Pleno del Ayuntamiento del citado acuerdo.
En el primero de ellos se declara la titularidad de M. sobre los bienes, y así, en su cláusula 1.4, se establece: «..., el Ayuntamiento se compromete a continuar prestando el servicio de mercados mayoristas municipales en los terrenos e instalaciones de M.». Por su parte, en la cláusula 1.3 del acuerdo se establece que: «El principio rector del proceso de recuperación anticipada de la gestión del servicio por el Ajuntament y de modificación de los estatutos sociales de M., así como las posteriores relaciones mercantiles que se entablen para la prestación del servicio en las instalaciones de ésta será el de absoluta neutralidad económica...».
Discrepando con los términos del anterior, en el segundo de los documentos, apartados 2.3 y 3.3 de la memoria (págs. 11 y 15), se dice: «Les instalacions, a excepció del sòl, on es desenvolupa l'activitat majorista dels usuaris dels mercats centrals (fruites i hortalisses, i peix) no perden la seva condició de béns de domini públic de titularitat de l'Ajuntament» y «Els béns i instalacions utilizats pels usuaris dels mer-Page 154cats centrals de fruites i hortalisses, i peix del municipi de X mantenen la seva consideració de béns de domini públic de titularitat de l'Ajuntament», respectivamente.
Se trata, pues, de determinar si los bienes en cuestión son de dominio público municipal, pertenecientes al Ayuntamiento de X, razón por la que se afirma mantienen su condición demanial en la memoria citada, o si son de dominio privado, pertenecientes a M., como se declara en el acuerdo.
Para el esclarecimiento de este extremo hay que partir, en primer lugar, de la apreciación del hecho de la titularidad dominical sobre los mismos para así poder determinar a quién pertenecen los edificios y las instalaciones en cuestión y, una vez sentado el anterior hecho, establecer, seguidamente, su régimen jurídico, para lo cual ha de tomarse en consideración la circunstancia de tratarse de bienes afectos a la gestión de un servicio público.
II. De acuerdo con la información facilitada por MSA, los terrenos sobre los que se ubican las edificaciones e instalaciones en cuestión son bienes de propiedad privada de M.; en cuanto tales, figuran inscritos a su nombre en el Registro de la Propiedad y constan como inmovilizado en su contabilidad.
La adquisición de los terrenos en cuestión al Consorcio de la Zona Franca tuvo lugar en el año 1984 y así consta documentado mediante la escritura notarial de compraventa de 28 de diciembre de 1984, autorizada por el Notario de X. D. Y., bajo el número 5.521 de su protocolo, e inscripción en el Registro de la Propiedad núm. 1 de Z.
Respecto de las edificaciones e instalaciones no sucede exactamente lo mismo, dado que no constan inscritas como obra nueva en el Registro de la Propiedad. Ahora bien, a pesar de esta circunstancia, cabe, de manera indubitada, llegar a la misma conclusión de acuerdo con los argumentos que seguidamente se exponen y que, a juicio de este Centro Directivo, permiten afirmar la titularidad de M. sobre dichas edificaciones e instalaciones.
En primer lugar, por aplicación de las normas directas y obligatorias que se contienen en los artículos 353 y siguientes del Código Civil (CC). El artículo 353 citado reconoce de manera general el principio accesorium sequitur principale y así establece: «La propiedad de los bienes da derecho por accesión a todo lo que ellos producen o se les une o incorpora, natural o artificialmente». En aplicación de este principio y, particularizándolo en relación con los bienes inmuebles, el artículo 358 del CC recoge el principio superficies solo cedit al establecer: «Lo edificado, plantado o sembrado en predios ajenos, y las mejoras o reparaciones hechas en ellos, pertenecen al dueño de los mismos con sujeción a lo que se dispone en los artículos siguientes». Finalmente, el artículo 359 del CC recoge la presunción general que opera como norma en este ámbito y a tal efecto dispone: «Todas las obras, siembras o plantaciones se presumenPage 155 hechas por el propietario y a su costa, mientras no se pruebe lo contrario». De acuerdo con lo dispuesto en los preceptos que se acaban de mencionar, puesto que los terrenos sobre los que se sitúan las edificaciones e instalaciones son de propiedad de M., y en tanto no se pruebe lo contrario, por mandato de los artículos 353 y 359 del CC, ha de presumirse y concluirse que son igualmente de titularidad privada de dicha sociedad todas las instalaciones y edificaciones construidas sobre los terrenos en cuestión. No consta en la memoria del expediente administrativo municipal razón o justificación alguna de por qué se considera que existe una disociación entre los terrenos y las edificaciones e instalaciones construidas sobre ellos, cuando, de existir la misma, dicha disociación sólo podría tener lugar mediante la constitución de un derecho real de superficie, única figura que permite la disociación entre la propiedad del suelo y la propiedad de lo construido sobre él.
Esta conclusión se ve confirmada, a su vez, por una doble circunstancia que resulta igualmente reveladora. Las referidas edificaciones e instalaciones constan, al igual que los terrenos, como inmovilizado en la contabilidad de la sociedad y se encuentran incluidas en el ámbito del seguro de daños que la sociedad tiene concertado sobre todas las edificaciones e instalaciones de su propiedad.
Esclarecida, de este modo, esta primera cuestión, que afecta al hecho de la titularidad sobre los terrenos, edificaciones e instalaciones, y alcanzada la conclusión de que son todos ellos bienes de titularidad de M., ha de apreciarse cuál sea su régimen jurídico, esto es, si son bienes de dominio privado o de dominio público, habida cuenta de la afectación de los mismos a la prestación de un servicio público municipal.
III. La cuestión relativa al régimen jurídico de estos bienes resulta esencial, pues la afirmación contenida en la memoria de que se trata de bienes que mantienen su condición de bienes de dominio público no se apoya en la acreditación de la titularidad de los mismos, que ni se prueba ni tan siquiera se afirma a favor del Ayuntamiento de X, lo que impide destruir -respecto de las edificaciones e instalaciones- la presunción del artículo 359 del CC. Contrariamente, parece partir de la sola consideración del hecho de que se trata de bienes afectos a la gestión de un servicio público. Dicho en otros términos, parece apoyarse en la consideración de que todo bien destinado a la prestación de un servicio público ha de ser, por esta sola circunstancia, de propiedad de la Administración pública titular del servicio gestionado y, dada su afectación a la prestación del mismo, tener la condición de bien demanial. Pues bien, nada más lejos de la realidad como seguidamente se expondrá.
Ciertamente, cabría pensar que la afectación de un bien a un servicio público es un elemento con virtualidad suficiente para integrar dicho bien dentro de la esfera del dominio público con independencia de que la financiación y gestión recaiga sobre la iniciativa privada y de la compensación que ésta reciba. Partiendo de esta...
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