Juegos finales: la terminación de la crisis y la rendición de cuentas
| Autor | Arjen Boin - Paul?T Hart - Eric Stern - Beng Sundelius |
| Cargo del Autor | Profesor Asociado en la Universidad de Leiden, Departamento de Administración Pública. - Senior fellow, Escuela de Investigación de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Australia. - Director de CRISMART, Profesor interino en el Colegio Sueco de Defensa Nacional. - Director Fundador de CRISMART y Profesor en la Universidad de Uppsala. Es... |
| Páginas | 115-140 |
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En julio de 1995, fuerzas serbo-bosnias tomaron el pueblo de Srebrenica, un refugio seguro de la ONU, después de un largo sitio y una breve campaña militar1.
El contingente militar holandés (Dutchbat), que actuaba como protector del enclave de la ONU, se rindió y se le permitió una retirada segura. Los Países Bajos suspiraron con alivio de que este roce con la guerra no hubiera resultado en un baño de sangre holandés. A su regreso, las tropas holandesas fueron bienvenidas como héroes nacionales por sus familias, el primer ministro, y el príncipe de la Corona. Para el ministro de Defensa, que había pasado varios días y noches en «el búnker» desde donde los militares mandaban a los soldados asediados, la crisis estaba definitivamente terminada.
Por lo menos, eso es lo que pensó. En unos días, quedó claro que los serbios habían cometido crímenes atroces después de tomar el enclave bosnio. Al investigar el papel de los holandeses en uniforme, los reporteros de los medios de comunicación empezaron a aseverar que no habían hecho mucho para defender el enclave. Empezaron a circular rumores acerca de que los holandeses habían condonado e incluso cooperado con los serbios en su limpieza étnica. El mundo se enteraba de que 7.000 hombres habían sido asesinados, muchos de ellos mien-tras el batallón holandés estaba aguardando con ansiedad su pasaje seguro a casa. El ministro de Defensa invertiría el resto de su carrera política en defender la decisión de rendirse y partir. Se realizaron muchos informes de investigación (la mayoría de los cuales fue publicada). Con todo, las dudas persistían en las mentes del público. Finalmente, se inició una investigación oficial. Después de que la comisión publicase su informe en la primavera de 2002, limpiando al Ejército de cargos de cobardía, el gobierno dimitió. Siete años después de Srebrenica,
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la crisis política estaba definitivamente terminada, mientras que el drama humano continuó.
Después de que lo peor haya pasado —las hostilidades han cesado, el fuego se ha extinguido, se ha evitado la amenaza, los heridos están en el hospital— uno esperaría que la crisis se reduzca. Pero los líderes de crisis suelen descubrir, para su perplejidad, que lo peor para ellos está aún por llegar. Ellos pueden haber afrontado los difíciles retos de proporcionar sentido, de la urgente adopción de decisiones y de la elaboración de significado, sólo para encontrar lo que puede ser el reto mayor de todos: la terminación de la crisis. Descubren que el calor operacional cede el paso a las complejidades del período subsiguiente. La fase temprana del 11 de Septiembre terminó con una efusión de compasión hacia los trabajadores de rescate, pero el período político subsiguiente continúa hasta el día en que escribimos esto. La primera Guerra del Golfo «terminó» con un regreso glorioso de las tropas, pero también trajo a casa el síndrome de la Guerra del Golfo por el que muchos soldados sufren todavía. Este es el caso incluso en los desastres naturales. La experiencia compartida de la adversidad puede promover la solidaridad y unir a las personas detrás de la causa común de la ayuda a las víctimas y la reconstrucción, pero estas crisis también suministran oportunidades para los críticos delstatu quoexistente para «llegar al fondo de esto»2.
Algunas crisis duran un lapso de tiempo asombrosamente largo, otras se desvanecen rápidamente en el olvido. Lapregunta clavede este capítulo es: ¿qué factores suponen la diferencia Es tentador pensar que la escala de la crisis y las destrezas de los líderes de crisis expliquen por qué la crisis de Srebrenica duró más tiempo que la del año 2000, que terminó efectivamente con el inicio del nuevo milenio3. Sin embargo, el número de muertes y el rendimiento de los líderes en la crisis no determinan completamente su intensidad —no a largo plazo ciertamente4—. La terminación depende en una extensión considerable —y ésta es nuestraproposición clave— de la manera en que los líderes se las arreglan con el proceso de rendición de cuentas que sigue a la fase operacional de la crisis.
El caso de Srebrenica muestra que el proceso de rendición de cuentas puede ser largo y que los juicios sobre el rendimiento de los actores de crisis no son moldeados en cemento, mientras las investigaciones y los debates continúan: los héroes de hoy pueden ser los malvados de mañana (y viceversa). Los responsa-
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bles políticos no pueden dar por supuesto que existe una correlación perfecta entre lo que ocurrió en realidad antes y durante una crisis, y la distribución política de elogios, culpas y sanciones que sigue en su estela. Un sistema profundamente institucionalizado de rendición de cuentas separa a los sistemas de gobierno democráticos de los que no lo son (como se ha argumentado en el Capítulo 1), pero esto en sí mismo no garantiza que la rendición de cuentas democrática funcione después de las crisis de maneras predecibles, imparciales o controlables.
Los líderes de crisis pueden ser competentes y concienzudos, pero eso sólo nos dice poco sobre cómo será valorado su rendimiento cuando la crisis haya terminado. Sin embargo, los responsables políticos y los organismos que fracasaron en cumplir sus obligaciones antes o durante las etapas críticas no necesitan desesperarse: si «gestionan» bien el juego político del período subsiguiente a la crisis, pueden prevenir pérdidas para su reputación, su autonomía y sus recur-sos. Las crisis tienen ganadores y perdedores. La dinámica política y legal del proceso de rendición de cuentas determina dónde acaban qué actores de crisis.
Las crisis son confusas e indeterminadas; identificarlas y encuadrarlas no es un acto evidente por sí mismo o no problemático, como vimos en el Capítulo 4. Tampoco está decidido cuándo se terminan. Algunos actores pueden encontrar conveniente volver a la normalidad, comoquiera que se la defina, lo antes posible, mientras que otros pueden tratar de prolongar la duración vital de una crisis en curso tanto como puedan. ¿Cómo, podemos preguntar, se desarrollan de hecho las crisis con el tiempo ¿Y cómo llegan a finalizar
Estas preguntas exigen que pensemos en las crisis como episodios, en ocasiones incluso como épocas y no como eventos que suceden una sola vez. Las crisis se desarrollan, escalan y terminan en procesos dinámicos. Algunas crisis arden sin llama y se encienden otra vez. Algunas son como malas hierbas: constituyen una amenaza o molestia constante difícil de erradicar y pueden hacer mucho daño si se descuidan. Otras son completamente inesperadas: vienen y se van enseguida. Pensar en la terminación de crisis como un proceso abre posibilidades para discernir diferentes tipos de trayectorias de crisis. Empezamos distinguiendo dos tipos ideales principales: la crisis de combustión rápida y la crisis de sombra alargada.
La característica clave de una crisis de combustión rápida es que la terminación de los esfuerzos de respuesta operacional también marca el final político de
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la crisis. El desastre natural —seísmo, huracán, maremoto— se cita a menudo como un ejemplo perfecto: llega repentinamente y se queda sólo un momento5.
Después de que el origen de la destrucción ha desaparecido, la comunidad afectada puede enterrar a los muertos, atender a las víctimas sobrevivientes y reparar los daños. Esta crisis es intensa y breve, aunque será recordada indudablemente como una calamidad dolorosa y definitoria de un período. No está claro si las crisis se ajustaron alguna vez como una norma a este tipo paradigmático, pero es bastante seguro que la crisis de combustión rápida será infrecuente.
Los otros ejemplos paradigmáticos de crisis de combustión rápida incluyen los secuestros aéreos y las tomas de rehenes que son afrontados con una inter-vención militar fulminante o una solución rápida y negociada. El éxito conspicuo de incursiones complejas y peligrosas en aviones secuestrados en Entebbe (1976) y Mogadiscio (1977) ha establecido una suerte de norma para una gestión de crisis efectiva: las intervenciones rápidas mediante operaciones de comandos son preferibles a los procesos de negociación prolongados y agotadores. Si tienen éxito, todo el mundo goza con orgullo: una victoria sin concesiones y con dolor mínimo. Si no lo hacen, todavía pueden ser interpretados como fracasos heroicos, en especial en una crisis cuando los líderes que lo intentan pero fallan tienden a ser más respetados que aquellos que ni siquiera lo hacen.
Las crisis de combustión rápida tienen efectos catárticos, como se ha notado en casos de confrontaciones internacionales entre grandes y pequeñas potencias. Las últimas elevan gradualmente el coste al continuar desafiando a las primeras; la gran potencia decide entonces que ya ha tenido suficiente y se interpone militarmente (Libia y Granada en contra de los Estados Unidos en la década de 1980 son ejemplos clave). Algunas disputas comerciales y otras negociaciones internacionales muy importantes siguen esta pauta: las disputas aumentan durante un período largo del tiempo, entonces sigue un...
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