Ius aedificandi y propiedad del suelo: Real Decreto-Ley 4/2000. STC 164/2001 y Leyes regionales
| Autor | Alfredo Gallego Anabitarte |
| Cargo | Catedrático Derecho Administrativo |
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URBANISMO Y VIVIENDA
Desde luego el urbanismo (ordenación óptima de la ciudad con espacios libres, verdes, obtención de dotaciones, viales, comunicaciones, etc.) no se agota en una regulación destinada a hacer efectivo el derecho a «disfrutar de una vivienda digna y adecuada», recogido en el art. 47 de la Constitución. Pero no hay duda, y desde hace unos años esto es evidente en España, que el urbanismo tiene como una de las principales razones de ser, el promover todas las condiciones posibles para hacer efectivo este derecho, «regulando la utilización del suelo, de acuerdo con el interés general para impedir la especulación».
Habiéndose hecho eco la prensa del Decreto Ley 4/2000 (publicado BOE 24 de junio, corrección de erratas, 28 de junio), modificando determinados artículos de la Ley 6/98 de Régimen del Suelo y Valoraciones, el hecho es que esta noticia ha quedado completamente desplazada en la prensa diaria por la información, a primeros del mes de julio, de un posible fraude en la venta de viviendas oficiales (V.P.O.) y de precio tasado (V.P.T.) en algunas de las actuaciones urbanísticas promovidas por el Ayuntamiento de Madrid (los llamados Programas de Actuación Urbanística, P.A.U., de Sanchinarro, Las Tablas, Monte Carmelo y Arroyo Fresno). La prensa ha recogido los enfrentados puntos de vista entre Concejales del Ayuntamiento de Madrid, las advertencias de la Comunidad Autónoma, y los puntos de vista de diversas entidades privadas de promotores inmobiliarios, empresas gestoras de cooperativas, etc., ante la supuesta denuncia de que estos pisos de protección oficial en cada uno de estos ámbitos, se están vendiendo a un precio muy superior (hasta cinco y seis millones más) al máximo fijado paras las V.P.O. y V.P.T. Parece ser que la razón de esto es que en algunos casos los propietarios del terreno especulan con el suelo, hasta venderlo a precios desorbitados de más de 40.000 ptas/m2 (V.P.O.) y 70.000 ptas/m2 (V.P.T.).
Es un argumento recurrente que no todo el mundo comparte, que la carestía del valor del suelo encarece considerablemente el producto final, que es el metro cuadrado de vivienda; el resultado es mantener que cuanto más suelo urbanizable exista el precio del suelo bajará ante el aumento de la oferta, y por ello el de la vivienda. Frente a esta postura está la defensa de la actuación de las Administraciones Públicas por medio de expropiaciones.
Todos los P.A.U. mencionados anteriormente y promovidos por el Ayuntamiento de Madrid, son gestionados por los propietarios privados por medio de Juntas de Compensación.
En este debate no hay la menor duda que tanto la Ley 6/98 de Régimen del Suelo y Valoraciones, como el Decreto Ley 4/2000, han tomado la decisión de intentar aumentar la existencia de suelo urbanizable, y de permitir que los propietarios y otras Administraciones Públicas, que no son los municipios directamente afectados, puedan promover la transformación del suelo urbanizable en urbano, con la esperanza de que este aumento de suelo disminuya el precio de las viviendas.
El fin del Real Decreto Ley es: aumentar el suelo urbanizable, al reducir el no urbanizable, y en segundo lugar permitir que los propietarios y otras Administraciones Públicas no competentes, puedan promover la transformación de dicho suelo urbanizable en urbano .
El Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, ha introducido en la legislación urbanística estatal cuatro grandes cambios, cuyo alcance estudiamos separadamente.
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PRINCIPALES MODIFICACIONES DEL DECRETO LEY 4/2000
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Nueva regulación de los criterios legales para delimitar el suelo no urbanizable
El artículo 1.uno del RDL 4/2000 modifica el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, eliminando el último inciso de este artículo que permitía la posibilidad que el planeamiento general clasificase suelo no urbanizable aquellos terrenos que el propio planeamiento general considerase «inadecuados para un desarrollo urbano».
De esta forma, el planeamiento general tan sólo podrá clasificar un terreno como suelo no urbanizable cuando dichos terrenos están sometidos a un régimen especial de protección, de acuerdo con los Planes de Ordenación Territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, o de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en virtud de protección del dominio público. Y en segundo lugar cuando el propio Plan General considere necesario preservar los valores anteriores, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, de acuerdo con los Planes de Ordenación Territorial o la legislación sectorial.
La desaparición del inciso «inadecuados para un desarrollo urbano» pretende reconducir esta clase de suelo a su consideración reglada, aunque sea a través de conceptos que permitan un margen de apreciación y discrecionalidad cognitiva, no volitiva, a la Administración, como es el caso de valores paisajísticos, arqueológicos, etc. El objetivo final de esta nueva redacción consiste en aumentar el suelo urbanizable, a costa del suelo no urbanizable (común, esto es, no protegido), eliminando esta causa de clasificación que había sido insistentemente utilizada por los Municipios con nuevo planeamiento, manteniendo el volumen de suelo no urbanizable a pesar de los deseos liberalizadores de la Ley 6/1998. Más de una Comunidad Autónoma, en virtud de esta cláusula de la «inadecuación», había vuelto a establecer el suelo no urbanizable por razones políticas y de estrategia territorial y urbanística, después de la Ley 6/98.
Aunque los criterios para establecer el suelo no urbanizable no son criterios de discrecionalidad política, sino son criterios objetivos (aunque necesitados de apreciación y valoración técnica), no se puede negar que los Ayuntamientos tienden a considerar como no urbanizable muchos terrenos en virtud de estos criterios, lo cual da lugar a complicados litigios ante los Tribunales con informes periciales de Arquitectos, Ingenieros Agrónomos, Biólogos, etc.
Parece razonable concluir que la existencia de un amplio espacio de suelo no urbanizable común, permitía y permite a los Ayuntamientos conservar una gran capacidad de maniobra a la hora de decidir inversiones y desarrollos urbanísticos o de otro tipo en este suelo no urbanizable común, que precisamente el Decreto Ley 4/2000 pretende eliminar.
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Las Administraciones Públicas competentes para promover la transformación del suelo urbanizable
El artículo 1.dos del RDL 4/2000 reestructura el artículo 15 de la Ley 6/1998, manteniendo el contenido anterior de este artículo (ahora art. 15.1), que regulaba el derecho de los propietarios de suelo urbanizable a usar y disfrutar de sus terrenos de acuerdo con su naturaleza rústica, pero además tienen el derecho a promover su transformación, instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo. El Decreto Ley ha añadido un segundo párrafo a este artículo, en el que se dispone que «la transformación del suelo urbanizable podrá ser también promovida por las Administraciones Públicas sean o no competentes para la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo».
Esta modificación pretende garantizar la concurrencia de las competencias pública y privada en la formulación (redacción) de planes de desarrollo de suelo urbanizable (con carácter general, y salvo las denominaciones que cada Comunidad Autónoma pueda establecer, Planes Parciales). Esta competencia compartida de Administración Pública y particulares era clara en el artículo 104.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que establecía que «las entidades públicas y los particulares podrán redactar y elevar a la Administración competente para su tramitación los instrumentos de desarrollo del planeamiento general que, en cada caso, establezca la legislación urbanística aplicable». Pero este artículo fue declarado expresamente inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (FJ 25 a), lo cual plantea una cierta duda sobre su constitucionalidad:
el art. 104.1 del Texto de 1992 (que tenía el carácter de legislación básica) y el art. 15 actual de la Ley 6/98, vienen a tener una redacción muy semejante.
Ahora bien, el art. 104.1 del Texto de 1992, fue declarado inconstitucional porque el legislador estatal estaba indebidamente la participación privada al planeamiento de desarrollo ?concretos tipos de plan?, pudiendo el legislador regional o autonómico ampliar o restringir dicha participa-ción. Este argumento del TC [FJ 15 a), STC 61/97], es aplicable al art. 15.1 de la Ley 6/98, pero no al nuevo 15.2 introducido por el R.D-L 4/2000.
La remisión en el nuevo precepto 2, del art. 15, otorgando la facultad de transformar suelo urbanizable a las Administraciones Públicas no competentes para la aprobación del planeamiento, es muy amplia, permitiendo la formulación de Planes Parciales (o la figura autonómica que corresponda) tanto a la Comunidad Autónoma como al propio Estado. El precepto hay que ponerlo en relación con el nuevo art. 16.3, según el cual los instrumentos de planeamiento de desarrollo elaborados por las Administraciones a las que no competen su aprobación, se aprueban por silencio administrativo (vid. infra 4), igual que en el caso de los planes presentados por particulares.
Como conclusión, podemos afirmar que con la reforma del artículo 15 de la Ley 6/1998 se pretende dotar expresamente a las Administraciones Públicas de mecanismos que permitan promover la redacción de planes de desarrollo en suelo urbanizable, parece que con independencia de que sean titulares de terrenos en dicho ámbito. A nuestro juicio, la presentación de un Plan de transformación de suelo no impide la presentación de otro, bien público o privado, de tal manera que se puede producir una concurrencia de planes, y será la Administración actuante (el...
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