La regulación italiana. La concesión de autopistas y la empresa Autostrade
| Autor | Carlos Padrós Reig; Endrius Eliseo Cocciolo |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona; Profesor Asociado Doctor de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 77-114 |
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El desarrollo de la viabilidad y del transporte por carreteras se dio en Italia con un cierto retraso respecto a la mayoría de los países europeos o a Norteamérica, pues la modernización de las carreteras a principios del siglo XX no brilló por su rapidez, ni por su equilibrio 1, vistas las diferencias entre el norte y el sur -factor, este último, que aún hoy condiciona negativamente la situación del país-, y si se compara con las inversiones en el sector ferroviario, se puede observar una clara preferencia para este segundo sector 2 .
La primera guerra mundial supuso un punto de inflexión: el uso masivo de autocares, por una parte, y los bombardeos, por otra, acabaron de destrozar las ya maltrechas carreteras, así que la llegada de la paz, el empleo de vehículos a motor con fines comerciales y la aparición del turismo automovilístico, hicieron del problema de la movilidad una cuestión esencial para la propia economía nacional. Resultaba, pues, necesaria la construcción de carreteras más largas, cómodas y rápidas.
Dada esta situación, una primera propuesta de mejora se formuló por el Touring Club Italiano -una organización fundada en el 1894 con el fin de promover los ideales del velocipedismo y de los viajes, y después la modernización de las comunicaciones como medio para fomentar el turismo- que planteó la idea de mejorar las comunicaciones entre Milán y Venecia mediante una Page 78 «autovía», es decir, una carretera con especiales características, reservada a los vehículos a motor y sometida a peaje.
El desarrollo de las autopistas italianas estuvo estrictamente relacionado con el régimen político en que tuvo lugar: el fascismo. En el abril 1922, Piero Puricelli, un empresario milanés, propietario de una gran empresa de construcción, elaboró el proyecto de la autopista Milán-Laghi, un tramo de 84 km, que ofrecía un amplio y estable número de usuarios y que representaba una conexión entre la ciudad y las localidades vacacionales favoritas de la burguesía milanesa. El proyecto fue presentado ante Mussolini en noviembre de 1922 -pocos días después de la marcha sobre Roma- y el 1 de diciembre se constituyó la Società Anonima Autostrade di Milano (fundada siempre por Puricelli), que obtuvo en concesión 3 la construcción y la explotación de los tramos de autopistas entre Milán y los lagos prealpinos. Las obras para la realización de la autopista Milán-Laghi acabaron el 3 de septiembre de 1925, fecha en la que en Italia se celebra la primera autopista. Después iniciaron las obras para la realización de otras autopistas: la Milán-Bergamo (50 km, septiembre 1927), la Roma-Ostia (20 km, octubre 1928), la Napoles-Pompeya (23 km, junio 1929, la Bergamo-Brescia (48 km, agosto 1931), Milán-Turín (127 km, octubre 1932), la Firenze-Mare (81 km, agosto 1932-agosto1933), la Padova-Mestre (25km, octubre 1933).
El régimen fascista consideraba y celebraba las autopistas como un gran adelanto, una manifestación de la vanguardia del ingenio itálico 4. Para la gestión de las carreteras estatales, siguiendo el modelo de la Empresa Autónoma de Ferrocarriles del Estado, mediante la Ley 17 de mayo de 1928, se instituyó la Azienda Autonoma delle Strade Statali (AASS). Este organismo público tenía competencia sobre las carreteras más importantes, que se denominaban «estatales», con una extensión de 20.622 km. No obstante, la preeminencia italiana en materia de autopistas estuvo más bien en la propaganda fascista 5. En primer lugar el presupuesto asignado a la AASS, si en principio estaba desvinculado del presupuesto general del Estado en cuanto procedía de una Caja Page 79 especial, en la práctica resultó ser bastante reducido y en todo caso distante de los recursos económicos que otros países destinaban al sector. En segundo lugar, tampoco parece que la autoría del la idea de peaje fuera del todo italiana, puesto que tiene unos precedentes en las carreteras y canales de pago de la Inglaterra del siglo XVII. Además, el primer tramo de autopista de pago fue americano: el Holland Tunnel proyectado en 1906, que une Manhattan y New Jersey por debajo del estuario del río Hudson.
La institución de la concesión administrativa resultó ser una técnica ampliamente usada en los sectores de los transportes y en relación con la correspondiente realización de obras públicas (ferrocarriles, tranvías, puertos, aeropuertos y autopistas). La primera regulación de la concesión de construcción y explotación aplicable al sector de las autopistas se encuentra en la Ley 1137/1929, de 24 de junio. Según el art. 1 de esta ley:
Possono essere concesse in esecuzione a provincie, comuni, consorzi e privati, opere pubbliche di qualunque natura, anche indipendentemente dall'esercizio delle opere stesse
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Es decir que, mediante la concesión, los sujetos contemplados en la norma, adquirían el derecho de construir una autopista, con una parcial contribución del Estado 6, y -en su caso- el derecho de gestionarla durante un determinado Page 80 periodo de tiempo; en otras palabras, se establecía que la propia concesión podía contemplar, o no, la explotación de las obras, propiciando según los casos, una separación entre la concesión de construcción y la de explotación. A raíz de dicha regulación aparecieron las primeras empresas concesionarias de autopistas, representadas por sociedades anónimas privadas cuyos capitales procedían de otras empresas que ostentaban interés en que se desarrollase el sector. Además de la citada empresa Puricelli, también hay que hacer mención de FIAT 7, de los bancos Banca Commerciale y Credito Italiano, y de la empresa operante en el sector eléctrico EDISON. Sin embargo, sobre el buen inicio de las autopistas no tardaron en llegar los efectos negativos procedentes de la crisis económica europea, a los que había que sumar una no satisfactoria ampliación del parque de vehículos a motor. Así pues los escasos resultados financieros del sector se asociaron a la revocación, a partir de los años 30' de las concesiones y del traspaso de la gestión de las empresas privadas al Estado.
La necesidad de poner en marcha un proceso general de reconstrucción después de la segunda guerra mundial y, en especial, de recuperación e impulso de las infraestructuras motivó la clase política a tomar las medidas necesarias para construir una amplia red de autopistas que, además, fueran medio de soporte de un modelo de desarrollo económico que giraba alrededor del sector automovilístico.
La red de autopistas existente se debe en gran parte a la iniciativa del Estado, que para este fin creó la Azienda Nazionale Autonoma delle Strade Statali (ANAS) mediante el Decreto legislativo presidencial núm. 38/1946, de 27 de junio. Según el art. 1 de este Decreto, la empresa tiene entre sus funciones la de «gestionar las carreteras estatales y las autopistas de titularidad del Estado y asumir su mantenimiento ordinario y extraordinario» así como «construir nuevas carreteras estatales y nuevas autopistas». La parte restante de autopistas se realizarán en régimen de concesión de construcción y explotación por entes públicos o privados, según lo que especifica el art. 4 del Decreto legislativo núm. 547/1948, de 17 de abril, que contiene modificaciones al D.lgs.p. 38/1946:
La costruzione di nuove autostrade, quando non vi provveda direttamente l'ANAS, potrà essere concessa a enti pubblici o privati. Page 81
La concessione potrà comprendere anche la gestione per un periodo di tempo da stabilirsi e sarà disposta mediante decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dei Lavori Pubblici, di concerto con i Ministri per il Tesoro e per i Trasporti, sentito il Consiglio di Stato
8.
La concesión de construcción y explotación de obras públicas en el sector de los transportes, es una institución que presenta rasgos intermedios entre la concesión de obras públicas y la concesión de servicios públicos 9. En efecto, en la concesión de construcción y explotación de obras públicas en el ámbito de los transportes lo que ocurre es que el precio que el concesionario tiene el derecho a percibir por el usuario es lo que no recibe como pago, o recibe solo parcialmente, por el concedente, de tal manera que la gestión representa la formula de retribución del concesionario frente a la inversión que éste ha realizado.
El Título II del D.l. 547/1948 realiza una clasificación de carreteras y autopistas, y proporciona, en el art. 4, una primera definición legal de estas últimas:
Sono autostrade le vie di comunicazione riservate al transito a pagamento degli autoveicoli, costruite ed esercitate dall'ANAS o da privati, con o senza contributi dello Stato [...]
.
Otra etapa fundamental en la historia de la evolución de la concesión de autopistas fue la aprobación de la Ley núm. 463/1955, del 21 de mayo, de medidas para la construcción de autopistas y carreteras y modificaciones a las tasas automovilísticas -conocida como Ley Romita 10- que representó «el primer momento de programación sectorial y de regulación de conjunto en materia de autopistas, caracterizada por la elección del método de la concesión, como instrumento principal para la construcción de la red de autopistas. Mediante dicha ley, en especial, se han definido algunos aspectos de la relación concedente-concesionario cuya determinación, en origen, se dejaba a la autonomía Page 82 negocial de...
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