Las sanciones administrativas en Italia: un problema de Derecho constitucional
| Autor | Pasquale Cerbo |
| Cargo | Università Católica del Sacro Cuore. Piacenza. |
| Páginas | 61-90 |
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El profesor Pasquale Cerbo nos expone en su trabajo los principales problemas jurídicos que plantea la institución de las sanciones administrativas en el ordenamiento italiano. El lector español podrá seguir sin especial dificultad el riguroso análisis que nos ofrece el citado autor de la problemática de las sanciones administrativas en Italia, ya que los puntos de partida sobre los que se construye dicha institución son de hecho semejantes en nuestro sistema y el italiano. Pero también es cierto que existen algunas significativas diferencias entre ambos sistemas, lo que sin duda hace atractivo este estudio comparado.
Un primer punto común entre ambos ordenamientos sancionadores administrativos es la inspiración que ambos sistemas buscan en el derecho penal, como ordenamiento de referencia obligado cuando se trata de construir de un derecho represivo y garantizador. Otro punto común es la trascendencia que tiene la Constitución para fijar los principios que han de regir la potestad sancionadora de la administración en sus aspectos formales y materiales. La Constitución y el derecho penal son, por tan-
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to, en un país y en otro, las normas de cabecera del derecho sancionador administrativo, las normas a las que se acude para buscar los principios y los supraconceptos legales en base a los cuales ir construyendo una potestad administrativa necesaria, pero cuyo ejercicio debe estar especialmente sometido a normas previas y control posterior.
A partir de estas notas comunes surgen de inmediato las diferencias. Así, en el caso italiano la Constitución no contiene referencia alguna al derecho sancionador administrativo, mientras que en el caso español, aunque ciertamente las referencias son escasas, al menos si está reconocida esta potestad. No obstante este silencio de la Constitución italiana, jurisprudencia y doctrina no han dudado en buscar el anclaje de la potestad sancionadora administrativa, y sus límites, en el texto de la Constitución a través de otros preceptos. Por otro lado, el ordenamiento italiano cuenta con una ley general en materia de sanciones administrativas (la ley 681 de 1981), lo que no ocurre en nuestro sistema, en el que el régimen general cuenta tan sólo con unos pocos artículos en la ley 30/1992. Por último, y como consecuencia de la peculiaridad del sistema de control de los actos administrativos en Italia, en este país la impugnación de las sanciones se lleva a cabo por lo general ante la jurisdicción ordinaria, en la medida en que la sanción afecta a un derecho subjetivo.
Como decíamos la reflexión comparada sobre nuestros sistemas normativos en materia de sanciones administrativas ofrece aspectos de indudable interés. Destacaremos algunas de las cuestiones que plantea el trabajo que presentamos siguiendo el orden expositivo del mismo.
El concepto de sanción administrativa se construye en el sistema italiano a partir del texto constitucional pero a través de un razonamiento que podemos calificar de recorrido inverso. Es decir, la Constitución establece las notas esenciales que caracterizan a la sanción penal. Estas notas son la existencia de una reserva absoluta de ley para poder privar o limitar la libertad personal y la exigencia de un procedimiento judicial para poder imponer una medida de estas características. De acuerdo con estas notas, que caracterizan a la sanción penal, se ha construido el concepto de sanción administrativa, lo que ha llevado a concluir que este tipo de sanción incluye toda pena que no puede afectar a la libertad personal o de domicilio, y que se impone a través de un procedimiento administrativo. Por tanto, la sanción administrativa es la que comporta una prestación patrimonial o personal y que es fruto de un expediente administrativo. El proceso judicial en estos casos es eventual, es decir, dependerá de si el sancionado impugna o no el acto sancionador de la administración.
Una segunda nota importante es la diferente configuración del principio de legalidad o, más propiamente, del alcance de la reserva de ley en esta materia. En el caso italiano la reserva legal se ha producido de hecho por la congelación del rango que ha dispuesto la ley 689/1981. Es esta ley la que establece en su artículo primero que "nadie puede ser sancionado administrativamente si no es en base a una ley que haya entrado en vigor con anterioridad a la comisión de la infracción". Consecuentemente,
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si no hay un marco constitucional de referencia, una ley ordinaria posterior puede alterar esta previsión, y puede admitir remisiones amplias a la potestad reglamentaria para tipificar conductas y determinar las correspondientes sanciones.
El autor del trabajo desarrolla en este punto unas interesantes consideraciones sobre la amplia remisión efectuada en el sistema italiano a las ordenanzas locales para poder tipificar conductas y sanciones. A diferencia de nuestro caso, en el que el Tribunal Constitucional, para justificar que una ordenanza local pueda tipificar infracciones y sanciones, ha tenido que construir la teoría según la cual si la sanción local se aprueba por el pleno de la corporación se cumple con la finalidad última de la reserva de ley (esto es, que sea la asamblea representativa de la colectividad la que se impone sus propias sanciones), en el caso italiano esta argumentación es inexistente. La ley local ha remitido prácticamente en blanco a los alcaldes y presidentes de los entes provinciales la tipificación de infracciones y determinación de sanciones, con el único límite de la cuantía de 500 euros. En ejercicio de esta amplia habilitación la imaginación de los titulares de la potestad sancionadora local se ha desbordado, y en el trabajo se nos da cuenta de la amplia variedad de hechos que han pasado a ser tipificados como infracciones. El autor concluye que de hecho se está ante una concepción débil del principio de legalidad.
Frente a esta realidad de un principio de legalidad débil la jurisprudencia ha tratado de reforzarlo acudiendo para ello al texto constitucional. Ante la falta de una referencia precisa a la materia sancionadora administrativa en la Constitución italiana los tribunales han recurrido a otros preceptos constitucionales con la finalidad de imponer una reserva legal en esta materia. Así, la jurisprudencia ha acudido al artículo 23 en el que se establece que "sólo podrán imponerse prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a la ley" (precepto que se corresponde con nuestro artículo constitucional 31,1). Si la sanción administrativa es precisamente la que se caracteriza por imponer este tipo de prestaciones, la jurisprudencia concluye que la ley, cuando remite al reglamento la definición de la conducta infractora y de la correspondiente sanción, no puede hacerlo en blanco, y debe fijar unos mínimos contenidos.
Por último queremos destacar un argumento que nos ha parecido especialmente singular para oponerse a una amplia potestad sancionadora local. Se afirma que no es admisible que la entidad local imponga una sanción pecuniaria cuando será ella misma la que se beneficie de este pago.
El tratamiento del elemento personal de las sanciones sigue totalmente lo establecido en el sistema penal, lo que comporta la prohibición de sancionar a personas jurídicas y la exigencia de dolo o culpa en el infractor (lo que en el trabajo se denomina el elemento psicológico de la sanción).
No obstante esta referencia general a los principios del derecho penal la fuerza de los hechos ha llevado a relativizar estos principios, y poco a poco se ha ido admitiendo la sanción a personas jurídicas, particularmente en materia de regula-
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ción económica. De nuevo aquí, el hecho de que el principio de personalidad se contenga en la ley 681/1981 no impide que por leyes posteriores se relativice dicho principio.
También en el aspecto procedimental merecen destacarse algunas singularidades que afectan en este caso a la teoría general de las normas y a la relación entre las normas estatales y regionales. Así, una primera cuestión deriva de la existencia en Italia de una ley general en materia de sanciones, la ya citada ley 681/1981. Como consecuencia de ello, y teniendo también en cuenta que posteriormente se aprobó una ley general sobre el procedimiento administrativo, la ley 241/1990, se planteó el tema de qué ley debía regular el procedimiento sancionador, la ley especial previa, o la general posterior. Finalmente el Tribunal de Casación en pleno (Sentencia de 27 de abril de 2006), determinó que debía aplicarse la ley de 1981, que no obstante ser una ley especial contenía en materia procedimental las garantías suficientes.
La segunda cuestión es la relativa a la relación entre la ley estatal y la regional. La ley sancionadora italiana 681/1981 no se puede equiparar a una ley básica estatal. Por tanto ¿podrán las leyes regionales sancionadoras establecer diferentes procedimientos sancionadores? Sobre esta cuestión la jurisprudencia ha afirmado que la potestad sancionadora no es una materia competencial y su ejercicio debe entenderse vinculado a la potestad material. Por tanto, en los casos en los que la competencia material sobre la que se aplica el régimen sancionador sea de competencia exclusiva autonó-mica, la región podrá establecer su propio procedimiento sancionador.
En cuanto a las cuestiones...
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