Investigación y participación
| Autor | Vincenzo De Falco |
| Páginas | 177-215 |
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CAPÍTULO IV
INVESTIGACIÓN Y PARTICIPACIÓN
Sumario: 1. Instrucción y acción administrativa. 2. Experiencia francesa. 2.1. Fa-
ses de los procedimientos y posiciones jurídicas subjetivas. 2.2. y
. 3. en el Reino Unido. 3.1. La flexibilidad de la natu-
ral justice. 3.2. La expansión de los derechos de participación. 3.3. Libertad de
formas del procedimiento e instrucción en los actos generales. 4.
y formal adjudication en Estados Unidos. 4.1.
test. 4.2. y participación. 5. El enfoque regulador en Alemania. 6. La
circulación del derecho de defesa. 6.1. Las garantías del procedimiento en el aná-
lisis comparado. 6.2. Investigación y poder discrecional. 7. Los modelos.
1. INSTRUCCIÓN Y ACCIÓN ADMINISTRATIVA
La instrucción es la etapa más importante de los procedimientos admi-
nistrativos y constituye el momento en el que la acción se dirige hacia el
contenido específico de la medida. Desde el punto de vista comparativo,
hay casos en los que esta etapa se regula detalladamente, mientras que en
muchos otros su disciplina se deja a la aplicación de los principios estable-
cidos por la jurisprudencia. Además de las normas generales, las adminis-
traciones deben aplicar otras disposiciones dictadas para determinados
procedimientos especiales que requieren adquirir entendimientos, vistos
buenos, dictámenes, constataciones técnicas, evaluaciones, estimaciones.
Por otra parte, los procedimientos llevados a cabo por las autoridades ad-
ministrativas independientes en muchas ocasiones necesitan mecanismos
de participación en el ejercicio de sus funciones, incluso para predisponer
reglamentos. Como regla general, los principios o normas establecidas a
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nivel central fijan un conjunto de elementos básicos que se integran con
disposiciones adicionales especiales.
No es fácil para las administraciones públicas saber cuándo tienen
que profundizar en la fase de adquisición de datos1. En la mayoría de los
casos, las disposiciones, de las que derivan su poder, identifican los re-
quisitos previos, los hechos que tienen que comprobarse o señalan el tipo
de interés público a seguir. A través de la instrucción, la administración
evalúa y verifica los hechos que forman la premisa de las medidas defi-
nitivas. En los procedimientos más simples, sin actividades discreciona-
les, es necesario establecer los hechos determinados por la ley2. La ins-
trucción es más compleja cuando la autoridad pública actúa sin ningún
parámetro de referencia en la comprobación de los hechos y el único
elemento está constituido por la función que el ordenamiento jurídico le
ha conferido. En este caso, la extensión de la instrucción no tiene límites
predeterminados, y depende de evaluaciones discrecionales, cuya inte-
gridad, a su vez, dependerá de la contribución llevada a cabo por los
ciudadanos o por otras administraciones implicadas en el procedimiento.
El contenido de la investigación está condicionado por la cantidad de los
hechos que se tendrán que comprobar, y, después, por la adquisición y la
evaluación de los intereses implicados en el ejercicio de la acción.
En el derecho comparado se ha desarrollado ampliamente el principio
de la celeridad y no agravación de los procedimientos. Las administra-
ciones tienen que actuar con rapidez para evitar causar retrasos en la
conclusión de los procedimientos. Por lo tanto, es necesario identificar
las fronteras de los hechos que se tienen que comprobar y, el espacio en
el que la instrucción preliminar debería ampliarse; el principio de celeri-
dad no podría ser respetado, si la comprensión de los elementos que
componen las condiciones previas de la acción administrativa fuera larga
1
El sistema comunitario se basa en el principio de que la administración debe conocer todas
las circunstancias fácticas necesarias para que la decisión se adopte, prestando especial atención
a las circunstancias particulares del caso. Vid. Tribunal de Justicia, sentencia
La procedura amministrativa, Giuffrè,
Milano, 1964, 34; Bignami, ‘Tre generazioni di diritti di partecipazione nei procedimenti ammi-
Il procedimento amministrativo nel dirit-
to europeo, Giuffré, Milano 2004, 87 - 123; Cassese 2007, 13 - 41.
2 Algunos creen que, de hecho, también la actividad obligatoria nunca está totalmente des-
provista de elementos de discrecionalidad. Vid. M. L. Michoud, Étude sur le pouvoir discrétion-
1913, 439; M. S. Giannini,
Diritto amministrativo Giuffrè, Milano 1993, 491.
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y minuciosa. Por otro lado, el principio de razonabilidad requiere nece-
sariamente que la administración proporcione la información necesaria
para la adopción de una decisión racional, proporcionada y no ilógica.
En este contexto, la obligación de las administraciones públicas de
garantizar la participación de los ciudadanos está condicionada por una
amplia gama de factores. Entre los primeros elementos a considerar se
encuentra el espacio de discrecionalidad, otorgado a las autoridades pro-
cedentes y el tipo de situación jurídica afectada por el ejercicio de la ac-
ción administrativa. La mayoría de las experiencias de tradición occiden-
tal se basan en un sistema inquisitorio. A continuación, el tipo de relación
entre la administración y la sociedad, y las características del procedi-
miento adoptado, ejercen una influencia considerable.
La obligación de permitir la participación de los ciudadanos en las eta-
pas instructoras se ha extendido en el panorama comparativo. Sin embargo,
se registran dos tendencias. Se ha subrayado como las administraciones
públicas tengan que dejar a los titulares del derecho de acceso visionar los
actos del procedimiento. Éstos, además, pueden presentar un escrito, o
pueden ser escuchados en las audiencias que luego se graban y transcriben.
En todos los países analizados se ha consolidado la idea de que la
participación de los ciudadanos constituya principalmente un instrumen-
to de defensa de los intereses que puedan verse afectados por la acción
administrativa. Se aceptó rápidamente, entonces, incluso en las formas
más estrictamente inquisitoriales del procedimiento, que la tarea de prac-
ticar pruebas y comprobar los hechos no puede prescindir del contradic-
torio con las partes interesadas, que están directamente relacionadas. Se
trata de la afirmación del modelo que garantiza la defensa de los destina-
tarios de los actos, efecto directo de la visión austriaca, en la que el pro-
cedimiento se pensó y delineó a partir de las etapas judiciales.
Sin embargo, no todas las experiencias muestran el mismo grado de
intensidad con el que se garantiza la participación en las etapas del proce-
dimiento. En este sentido juega un papel fundamental el grado de asimila-
ción que, en los diferentes sectores, se alcanzó entre las garantías ofrecidas
en las etapas procesuales respecto a las previstas en los procedimientos
administrativos3. En ciertos casos, hay etapas procedimentales en las que
el justo procedimiento y el justo proceso se corresponden, mientras que,
3 Giur. cost., 1962, 130 .
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