Invalidez y revisión de los actos administrativos contrarios al Derecho europeo
| Autor | Jesús Fuentetaja Pastor |
| Páginas | 615-659 |
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El régimen jurídico del acto administrativo nacional que es contrario al Derecho europeo viene integrado tanto por el Derecho europeo como por el Derecho nacional. Más concretamente, los Derechos administrativos de ambos Ordenamientos determinan la normativa, los principios y las técnicas de aplicación para analizar la ilegalidad europea de un acto de una Administración nacional, en su función de ejecución del Derecho europeo.
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En lo que respecta al Derecho administrativo europeo, este incluye, por un lado, el régimen jurídico de la Administración europea y, por otro, las normas y principios ejecutivos que rigen la aplicación administrativa nacional del Derecho europeo.
El estudio del primero se limitará al régimen de invalidez y revisión de los actos administrativos europeos en la medida en que refleja la concepción que tiene el Tribunal de Justicia de ambas cuestiones, pues permite a su vez entender las proyecciones que puede hacer de dichas categorías cuando de actos nacionales se trate. No obstante lo cual, es obvio que el acto administrativo nacional que aplica Derecho europeo presenta características y problemáticas genuinas, en particular en su vertiente patológica. Aunque en principio este acto nacional se rige por el Derecho administrativo interno, en virtud del principio de autonomía procedimental y como correlato a la titularidad nacional de las competencias ejecutivas, lo cierto es que la Unión Europea ha ido progresivamente configurando un régimen europeo de ejecución que comprende no solo una abundante normativa de organización y procedimiento sino también una creciente doctrina jurisprudencial de principios y técnicas que es preciso que las Administraciones nacionales tengan en cuenta a la hora de aplicar el Derecho europeo.
Particular importancia reviste la labor del Tribunal de Justicia en la materia, pues a través de los principios de equivalencia y de efectividad ha ido explicitan-do las exigencias que de estos se derivan cuando los actos administrativos nacionales resultan incompatibles con el Derecho europeo. Sin embargo, a partir de las diferentes sentencias del Tribunal de Justicia, tan complejo resulta inducir una teoría general europea sobre la validez y revisión de los actos administrativos nacionales contrarios al Derecho europeo como deducir las consecuencias que se derivarían de esa teoría para los Derechos administrativos internos.
En lo que respecta a la formulación de una doctrina general en el Derecho administrativo europeo, el problema estriba en que las previsiones europeas se recogen en principios de contornos imprecisos y de alcance potencialmente imprevisible que posteriormente se concretan en pronunciamientos del Tribunal de Justicia de los que en ocasiones tampoco resulta sencillo identificar un criterio consolidado y coherente. Más aún, hay que tener en cuenta que los casos ante el Tribunal de Justicia en el que se plantean más o menos incidental-mente problemas sobre la ejecución administrativa nacional del Derecho europeo determinan el carácter evolutivo de esta doctrina jurisprudencial y que, por tanto, es imprescindible analizar en su conjunto y evitar así extraer conclusiones basadas en análisis incompletos o desactualizados.
No obstante lo cual y precisamente por esa dificultad, el trabajo analiza con cierto pormenor las principales sentencias recaídas sobre la contradicción entre el acto administrativo y el Derecho europeo, para intentar no solo esclarecer esos pronunciamientos sino también concluir la posible existencia de un prin-
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cipio o criterio subyacente a todos ellos que aporte coherencia y consistencia a la doctrina del Tribunal de Justicia y que permita su aplicación posterior a los Derechos nacionales.
Por su parte, la deducción de las consecuencias sobre el Derecho administrativo nacional exige la proyección de esa doctrina general europea sobre numerosas instituciones nacionales que se ven inexorablemente afectadas: desde la invalidez del acto administrativo hasta el control judicial del mismo, pasando obviamente por la revisión administrativa. Pero ni siquiera se circunscribe a ellas, pues el hecho de que las contradicciones del acto con el Derecho europeo puedan ser no solo directas sino también indirectas -en cuyo caso la vulneración la lleva a cabo la norma de la que aquel acto sería aplicación- obliga igualmente a tener en cuenta las consecuencias jurídicas de esta vulneración en la medida en que afecta de forma diferente a aquel acto.
Por todo ello se revela imposible aplicar exhaustivamente la doctrina europea de la invalidez y revisión del acto contrario al Derecho europeo a todas y cada una de las instituciones administrativas concernidas, pues tal tarea excede los límites de una ponencia en un Congreso, si bien intentará plantear algunas líneas de trabajo para acometer tal tarea en el futuro.
Metodológicamente, pues, el trabajo analiza su objeto de forma separada en el Derecho administrativo europeo y en el Derecho administrativo nacional. Esta opción permite identificar con claridad las exigencias que efectivamente se derivan del propio Derecho administrativo europeo y, consecuentemente, el margen de actuación y de opciones legítimas por las que se puede decantar el Derecho administrativo nacional a la hora de extraer las consecuencias que se derivan de la contradicción del acto con el Derecho europeo.
Resulta, por ello, conveniente tener siempre presentes y claros los dos niveles en los que se desenvuelve la problemática del acto nacional contrario al Derecho europeo para no asumir como imposición de este lo que no son más que legítimas opciones que dan cumplimiento a las obligaciones que se derivan del Ordenamiento europeo o, más simplemente, que no son incompatibles con él. Así, por ejemplo, el mero hecho de hablar ya de invalidez cuando nos referimos a los actos nacionales que vulneran el Derecho europeo implica de por sí ubicarnos plenamente en el Derecho administrativo nacional, toda vez que aquel se abstiene cuidadosa y prudentemente de predicar tal consecuencia de la contradicción entre el acto nacional y el Ordenamiento europeo.
Como puede observarse, son numerosos los principios e instituciones que se ven afectados por el objeto del trabajo, más aún si se tiene en cuenta que es preciso analizar unos y otras en dos Ordenamientos jurídicos diferentes, lo que añade una complejidad adicional, pues también es ineludible explicar los principios que articulan las relaciones de esos Ordenamientos (eficacia directa, primacía, etc.), por cuanto constituyen el fundamento de la problemática que plan-
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tea el acto administrativo nacional contrario al Derecho europeo, si bien tal cuestión se limitará al mínimo imprescindible de exposición conceptual y doctrinal que permita la comprensión cabal de tales elementos.
Antes de abordar el estudio del Derecho europeo que rige la ejecución administrativa nacional, en general, y su incidencia sobre la invalidez y revisión de los actos administrativos internos, en particular, para posteriormente deducir consecuencias sobre los Derechos administrativos nacionales, resulta conveniente analizar el régimen jurídico de tal cuestión en el propio de Derecho de la Administración europea.
No se trata de una mera referencia comparada, aunque no por ello dejaría de tener su interés1. Hay que tener en cuenta que, a falta de una regulación y codificación de ese Derecho de la Administración europea2, este ha sido creado por el Tribunal de...
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