Introducción General

AutorMaría del Mar Caraza Cristín
Páginas35-44

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Desde la clásica formulación de Hauriou, la responsabilidad administrativa constituye, junto con el contencioso-administrativo, uno de los pilares del Derecho Administrativo, concebido este como un Derecho garantizador que protege al individuo frente a los daños que las Administraciones Públicas puedan causarle como consecuencia de su actividad.

El art. 106.2 de la Constitución de 1978 consagra el principio de garantía patrimonial de los particulares frente a los daños sufridos por el funcionamiento de la Administración, remitiéndose al legislador ordinario la regulación y la fijación del carácter del sistema de responsabilidad patrimonial.

Con base en el desarrollo acometido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la doctrina y la jurisprudencia mayoritarias han venido destacando como notas esenciales del sistema español de responsabilidad patrimonial administrativa vigente, por una parte, que se trata de una responsabilidad «directa», es decir, que los particulares tienen el derecho a ser resarcidos directamente por la Administración sin necesidad de reclamar ni de identificar previamente a la autoridad, funcionario, agente o empleado público cuya conducta ha causado el daño y, por otra parte, que es una responsabilidad de tipo «objetivo», al margen de la existencia o no de culpa en la producción del daño.

No obstante, tales rasgos no convierten al sistema de responsabilidad patrimonial en un seguro universal, a todo riesgo, en el que la Administración haya de responder absolutamente de todo daño que pueda relacionarse con ella.

Hay que ser conscientes de que con el paso del tiempo la actividad de la Administración ha aumentado y se ha diversificado en multitud de formas y sectores, de que sus disponibilidades presupuestarias, económicas, materiales y de personal son limitadas, y de que las expectativas, necesidades y demandas de los ciudadanos se han ido incrementando en muchos planos.

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En sectores donde la actividad de la Administración es de medios y no de resultados, como ocurre en la sanidad pública, donde se concentra el mayor número de reclamaciones por responsabilidad a causa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, los Tribunales han optado por matizar el carácter objetivo del sistema de responsabilidad patrimonial a base de acoger diferentes doctrinas de tintes culpabilísticos. El resultado final ha sido que, en su conjunto, existe una verdadera discordancia entre lo que la Ley prescribe y lo que los Tribunales aplican e, incluso, frecuentes contradicciones entre las propias resoluciones judiciales, lo que supone una notoria merma del principio de seguridad jurídica.

En este contexto, desde hace algunos años, en España un importante sector doctrinal (Garrido Falla, Mir Puigpelat, Leguina Villa, Martín Rebollo, Tornos Mas, Tolosa Tribiño, Sánchez Morón, Rodríguez-Arana, entre otros muchos) viene reclamando un replanteamiento tanto de la institución de la responsabilidad patrimonial como de su alcance. Además, esta rectificación del actual modelo de responsabilidad objetiva español se manifiesta más necesaria y urgente si tenemos presente la demanda que plantea el art. 41.3 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de aproximación de los distintos sistemas de responsabilidad administrativa de los países miembros de la Unión Europea para la construcción de un modelo de responsabilidad pública común.

Quizá el momento de acometer dicho cambio de rumbo hubiera sido este, aprovechando la elaboración y promulgación de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Sin embargo, lo que sorprendentemente ha hecho el legislador estatal es, siguiendo un criterio simplista de relaciones de la Administración ad intra y ad extra, regular en la citada Ley 39/2015, las especialidades del procedimiento de responsabilidad patrimonial dentro de lo que sería la regulación de los trámites y fases que compondrían el procedimiento administrativo común, y los principios de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuyo artículo 32 sigue manteniendo que la Administración responderá de los daños causados a los particulares en sus bienes y derechos «siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos».

A los efectos de la presente investigación, hemos realizado un estudio de la legislación, la jurisprudencia y de los dictámenes de los órganos consultivos de la Administración, tanto estatal como autonómicos, en materia de responsabilidad administrativa de los últimos años, poniendo de manifiesto el frecuente empleo por los Jueces de diversas técnicas con connotaciones de tipo culpabilístico —como la doctrina de la lex artis, la racionalidad y razonabilidad, el margen de tolerancia o los estándares de calidad— a la hora de reconocer la

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normalidad o no del funcionamiento del servicio. Estas técnicas son utilizadas, a veces, para fundamentar la actuación diligente de la Administración y servir de base para no reconocer su responsabilidad (bien negando la existencia del nexo causal o de la antijuridicidad del daño) y, otras veces, como parámetros moduladores del quantum indemnizatorio que, en su caso, se establezca, influyendo en que su fijación se haga al alza o a la baja.

Entre las técnicas citadas, nos hemos centrado en este trabajo en la doctrina de los estándares de calidad, no solo por el peso que actualmente ya tiene en la jurisprudencia, sino porque su aplicación y efectos en materia de responsabilidad podría ser determinante a la hora de resolver un gran número de las reclamaciones, sobre todo, supuestos de responsabilidad por omisión, por funcionamiento tardío o defectuoso de los servicios. Para ello es imprescindible concienciar al legislador y a la Administración de que acometan una seria labor de positivización de los estándares funcionamiento, rendimiento, seguridad, mantenimiento, eficacia, diligencia, en suma, de calidad de los servicios, de forma que constituyan un parámetro de referencia clave para los Jueces y para el resto de operadores jurídicos y los ciudadanos en general, dotando así al sistema de una mayor seguridad jurídica y...

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