Introducción. Los ciudadanos ante el gasto público y los impuestos
| Autor | Ruth Cicuéndez Santamaría |
| Páginas | 29-57 |
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Este libro trata de las preferencias de los españoles sobre el gasto público y los impuestos, en otras palabras, aborda el complejo tema de las actitudes de la ciudadanía hacia la actividad financiera pública. La relación entre los ciudadanos y el Estado ha sido, y es, objeto de interés tanto para los científicos sociales como para los representantes políticos, pues todavía no se ha logrado desentrañar completamente la naturaleza de esa relación que presenta múltiples dimensiones y facetas, una de las cuales es la interacción que establecen los individuos con el Estado como contribuyentes que financian lo público y como destinatarios de los resultados de los programas de gasto. Representa, por tanto, la conciliación entre el interés individual y el interés colectivo.
En España se ha dedicado una atención limitada desde el ámbito de la ciencia política a investigar empíricamente, y desde la perspectiva de la ciudadanía, esa relación Estado-sociedad a través del examen de las actitudes hacia la política presupuestaria y hacia la política fiscal. La relevancia de estudiar las percepciones y preferencias de los ciudadanos hacia la hacienda pública, como un elemento más de la cultura política, resulta evidente si se tiene en cuenta el intenso debate académico, político y social que se viene desarrollando, desde hace décadas, sobre el papel que debe tener el Estado en las sociedades actuales, sobre el nivel óptimo de intervención pública y sobre la viabilidad y financiación del sistema de bienestar.
Además, este tema entronca con otras dos cuestiones fundamentales, la receptividad de los Gobiernos y la legitimidad de las instituciones públicas. Beetham y Boyle (1996) afirman que uno de los cuatro ejes principales del funcionamiento de la democracia es un Gobierno receptivo, que sea sensible a los problemas y necesidades de los ciudadanos, y que esté abierto a que todos manifiesten su opinión públicamente y expresen sus demandas y preferencias. Erikson et al. (1993: 1) también declaran que «en numerosas ocasiones se mide la calidad de un Gobierno democrático a través del grado de receptividad de
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los responsables políticos a las preferencias del ciudadano medio». De la misma manera, la gobernanza se fundamenta en involucrar a los actores con intereses legítimos en las políticas públicas para asegurar que estas se desarrollan en concordancia con los intereses de la sociedad, en conocer sus demandas que deben quedar representadas y satisfechas (Peters, 2007: 7). Así pues, el nivel de legitimidad ya no depende solo de los inputs del sistema político-administrativo —las reglas del juego, las instituciones y la clase política— sino que los outputs del propio sistema son clave para obtener la aceptación de la ciudadanía. Por tanto, la legitimidad se deriva también de los procedimientos utilizados, de la gestión de los recursos, de la forma de elaborar las políticas públicas y de su capacidad para resolver satisfactoriamente los problemas sociales, generando resultados concretos y acordes con las expectativas y preferencias de los ciudadanos (Brugué, 2013: 22). En definitiva, la receptividad, la responsabilidad y la participación se convierten en principios esenciales (Bourgon, 2007).
En relación con todas estas cuestiones, el objeto de estudio del libro es describir y analizar las preferencias y actitudes de los ciudadanos hacia el gasto público y los impuestos en España, a lo largo del periodo comprendido entre 1985 y 2016. El trabajo, que se desarrolla desde la óptica de la ciencia política, integra tres perspectivas de análisis complementarias que, habitualmente, no se presentan de manera conjunta. Primera, el examen en profundidad de las pautas, las características y la evolución de las opiniones ciudadanas desde un enfoque diacrónico o longitudinal, con el objetivo de identificar las tendencias más significativas y cómo varían de acuerdo con los cambios en la coyuntura económica y en la situación política. Segunda, la perspectiva sectorial, para tratar de identificar cuáles son las percepciones y preferencias ciudadanas sobre las distintas políticas públicas, a través de la explotación de los datos demoscópicos a nivel agregado y de la elaboración de series transversales, de modo que sea posible diferenciar las demandas por áreas de política y su evolución particular. Tercera, el estudio de los determinantes de las preferencias de gasto, aplicando varias teorías para establecer qué factores contextuales y qué características individuales, tanto demográficas y socioeconómicas como político-ideológicas, condicionan el proceso de formación de las preferencias de gasto en cada una de las políticas.
En síntesis, se pretende ofrecer al lector un estado de la cuestión sobre la investigación de las actitudes hacia las políticas de gasto y la política fiscal, un marco analítico que incorpore diversas teorías procedentes de diferentes tradiciones científicas y, finalmente, una amplia evidencia empírica y reflexiones fundamentadas relativas a los rasgos básicos, los patrones y los condicionantes de las preferencias ciudadanas sobre la hacienda pública. La parte más amplia del trabajo corresponde a la indagación acerca de las actitudes hacia el gasto, tema al que se dedican tres capítulos, en los que, no obstante, se incluyen referencias constantes a las opiniones fiscales, cuyo estudio específico se aborda en el penúltimo capítulo.
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Para concluir este epígrafe, volver a insistir en la importancia de investigar las actitudes y preferencias ciudadanas respecto a la actividad financiera del Estado. Es de sobra conocido que uno de los cambios más significativos de las democracias occidentales en las últimas décadas ha sido el extraordinario crecimiento del nivel de gasto público y de la presión fiscal. Durante este periodo, las crisis económicas cíclicas y el aumento casi exponencial del tamaño y de las funciones del Estado han puesto de manifiesto la necesidad de «repensar lo público», también desde la perspectiva del ciudadano. Es momento de preguntarse cuáles son sus opiniones respecto a la amplitud e intensidad del intervencionismo estatal, a la utilización y distribución de los recursos públicos, a la carga fiscal soportada por personas físicas y empresas, a la conveniencia de reducir el gasto y la dimensión del sector público, etc. Este debate se trasladó a la calle hace tiempo, por lo que resulta crítico sondear el estado de la opinión pública, conocer los deseos, demandas y prioridades de la ciudadanía en materia de gasto e impuestos.
Además, este tipo de estudio adquiere un especial interés en esta convulsa etapa denominada Gran Recesión, en la cual convergen una serie de circunstancias extraordinarias: una significativa reducción del gasto público en prácticamente todas las áreas de política por primera vez desde la transición, un destacable incremento de la presión fiscal, el cuestionamiento político y social de la sostenibilidad de las principales políticas sociales y del propio Estado de bienestar… Este panorama proporciona un marco privilegiado para analizar el impacto de la crisis y sus consecuencias en el ámbito de las opiniones y actitudes hacia la actividad financiera estatal, la cual está en el centro del debate.
Según lo expuesto en el anterior epígrafe, el propósito general de este trabajo es analizar y explicar las actitudes ciudadanas hacia el gasto público y los impuestos, poniendo especial énfasis en estudiar su evolución y las tendencias más significativas, así como en determinar cuáles son los principales condicionantes de las preferencias. Para abordar estos temas, la investigación abarca diversos objetivos que se exponen a continuación.
El primer objetivo consiste en realizar una exhaustiva revisión y ordenación de la literatura científica, tanto nacional como internacional, referida a las opiniones ciudadanas sobre la hacienda pública, con la finalidad de construir un marco analítico que permita abordar con rigor metodológico el análisis y la interpretación de los datos empíricos sobre las características, patrones y factores condicionantes de las actitudes y preferencias. Además, la revisión de la literatura tiene como propósito identificar e integrar las teorías más relevantes procedentes de diversas ciencias sociales que, al ser consideradas conjuntamente, hacen posible una comprensión más completa de la realidad investigada. Una única teoría no permite explicar el conjunto de las actitudes
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sociopolíticas, sino que cada una de ellas ayuda a comprender un aspecto o dimensión de las opiniones y preferencias. A partir del examen de los contenidos básicos y las propuestas de las distintas teorías y modelos se han formulado algunas hipótesis esenciales que se intentan verificar en el curso de este trabajo.
El segundo objetivo se centra en describir las pautas y los rasgos básicos de las actitudes y preferencias de la sociedad española respecto a la actividad presupuestaria del Estado durante un amplio periodo. Esta descripción se estructura en torno a dos ejes de análisis. El primero de esos ejes es el temporal, ya que se estudia, desde una perspectiva longitudinal, la evolución de las actitudes hacia el gasto público total y hacia los programas...
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