Introducción
| Autor | Miguel Ángel Torrealba Sánchez |
| Páginas | 25-35 |
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Llevar a buen término lo decidido por un juez cuando se trata de una Administración pública perdidosa. Es este, en términos muy simples y aproximativos, el tema seleccionado para desarrollar en estas páginas, sobre todo en lo que se refiere a la determinación de los instrumentos normativos destinados a lograr el fin propuesto. La escogencia obedece a múltiples razones. De entre las más importantes se encuentra la trascendencia y actualidad del asunto, partiendo de la premisa hoy indiscutible en lo atinente a que el derecho a la ejecución cabal de la sentencia es un atributo del derecho a la tutela judicial efectiva (como se constatará de la bibliografía aquí referida y de la revisión de los respectivos marcos constitucionales). Y ello resulta una conclusión obligada, si se parte de la indiscutible realidad de que, si la sentencia no se puede ejecutar integralmente y en los términos en que se dictó, se coloca en tela de juicio toda la utilidad del proceso, del Derecho Procesal y, en última instan cia, del sistema jurídico1.
No obstante, la ejecución del fallo judicial en el proceso administrativo sigue siendo uno de los tópicos del Derecho Procesal Administrativo respecto de los cuales, aunque se ha avanzado mucho doctrinariamente desde hace varias décadas en lo que se refiere a aportar soluciones a sus principales problemas, no ha sido sino hasta fechas más o menos recientes que esos avances se han hecho sentir y han determinado el contenido, con mayor o menor acierto, de varias de las legislaciones iberoamericanas.
El tema, además, se vincula estrechamente con uno más amplio que lo condiciona, que no es otro que la evolución del control y tutela judicial de la actividad administrativa, es decir, el de la justicia administrativa o, lo que es lo
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mismo, el contencioso-administrativo o proceso administrativo. Y esta multipli cidad de términos destinados a identificar el mismo objeto, aunque pudiera resultar una mera sutileza, en algunas ocasio nes viene determinada por la herencia histórica del asunto, que a su vez influye en el objeto de estudio de estas páginas2.
Tratar, además, de abordar el problema de la ejecución de la sentencia en el proceso administrativo implica, entonces, la necesidad de enmarcarlo previamente en el estudio —siquiera general— del proceso administrativo. Ello, en primer lugar, con miras a encuadrar las propuestas doctrinarias y la soluciones que plantea el Derecho positivo en el contexto del proceso administrativo que precede al fallo y que suele culminar, como regla general, precisamente con la emanación de esa sentencia definitiva. Esta, a su vez, también como principio general, dará lugar a su cumplimiento voluntario por la parte condenada (una Administración pública en la mayoría de los casos, tratándose del contencioso-administrativo) o, en su defecto, a la ejecución forzada. De allí que, incluso en el plano lógico y cronológico, para referirse a la ejecución de la sentencia, previamente hay que someter a estudio, siquiera sucinto, tanto a esta última como al proceso que le dio lugar (al efecto, en los capítulos I y II se expone un panorama de la moderna concepción del contencioso mismo partiendo de la acogida de la pretensión procesal administrativa y sus tipos —y de las sentencias— como modo de superar la tradicional concepción objetiva y revisora).
En segundo término, como ya se adelantó, en el caso específico de la justicia administrativa, toda la materia de la sentencia y de su ejecución viene a estar condicionada no solo por las fases procesales previas, sino, en última instancia, por la concepción que se tenga del proceso administrativo, tanto bajo el prisma conceptual como en la forma en que esa visión haya generado una regulación concreta. Y es que, como es sabido, la evolución del contencioso-administrativo no ha estado exenta de dificultades, avances y retrocesos,
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producto de su íntima vinculación con el progreso y los cambios del Derecho Admi nistrativo3.
En ese sentido, y como se recordará en los primeros capítulos de esta investigación (capítulos I y II), el contencioso-ad ministrativo surge y tiene sus primeros desarrollos bajo la influencia de la concepción francesa, derivada esta a su vez de la premisa que postuló una rígida diferenciación entre las ramas ejecutiva y judicial del poder público, y, por ende, negó toda posibilidad de control de la primera por la última4. No es el caso repasar aquí todo el asunto, sino tener en cuenta que la justicia administrativa no es, originariamente, Derecho Proce sal en su preciso y moderno sentido técnico-jurídico, sino una derivación del Derecho Administrativo sustantivo, surgida como una suerte de compromiso entre las consideraciones políticas y los condicionamientos jurídicos imperantes luego de la caída del Antiguo Régimen.
De allí —y aquí comienza a notarse la íntima vinculación entre los postulados históricos y conceptuales y varios de los problemas que se plantean en el tema objeto de este trabajo, como se verá en su desarrollo— que el contencioso-administrativo se erige originariamente como un mecanismo revisor de control objetivo de la actividad administrativa, básicamente, de la que se manifiesta a través de actividad formal, de actos y contratos administrativos, que se encarga a la propia Adminis tración en función jurisdiccional. Y de allí también la clásica dualidad francesa (aunque ni siquiera en el esquema original se agotaba en esta el contencioso)5entre el recurso por exceso de poder y el de plena jurisdicción.
Ese esquema de inspiración francesa, traspasado primero a España y luego a toda Iberoamérica, tanto como consecuencia de una serie de fenómenos que
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marcó la propia evolución histórica de cada país como, en general, por el prestigio del Derecho Administrativo francés, viene a ser posterior y paulatinamente matizado y hasta replanteado en la comunidad Iberoamericana, e incluso parcialmente en su país de origen. Pero tal legado histórico debe ser tenido en cuenta, como es común en todo lo que se vincula con la génesis de las principales instituciones del Derecho Administrativo, al momento de precisar la situación actual de la ejecución de las sentencias en el Derecho Procesal Administrativo iberoamericano, toda vez que solo entendiendo los antecedentes se comprenden y expli can los avances y carencias existentes en cada sistema jurídico y en cada legislación de nuestra comunidad.
Así, por ejemplo, para entender el tema de los diversos tipos de sentencias en el proceso administrativo, así como sus alcances y efectos (abordados en el capítulo II), si bien debe partirse de las categorías procesales al uso, no puede olvidarse que estas últimas han sido incorporadas de forma relativamente reciente al ordenamiento jurídico de muchos países, e incluso en algunos no han sido adoptadas del todo, como pa rece revelar, por ejemplo, el caso colombiano, asunto que será considerado en su momento.
Otro tanto cabe decir de las aún existentes limitaciones u obstáculos para lograr una cabal ejecución de las sentencias en sus propios términos, consagradas en algunas legislaciones en forma de prerrogativas de los entes públicos, y que obedecen a supuestos históricos que, lamentablemente, persisten a pesar de la evolución de la justicia administrativa.
Por último, pero no menos importante, se encuentra otra variable que se debe considerar en el desarrollo de la tesis: la propia con cepción del vínculo existente entre Administración y jurisdic ción6. Por supuesto que no es el caso retomar aquí los complejos problemas teóricos y dogmáticos que plantea el asunto7, pero sí lo es tomar en cuenta, y plantear cuando sea requerido (y como podrá verse lo es en algunas de las legislaciones bajo estudio), la necesaria actualización de algunas de sus derivaciones prácticas. Así, por ejemplo, en cuanto al régimen legal de la ejecución de la sentencia en lo que se refiere a las potestades de sustitución o subrogación declarativa y ejecutiva del juez en la Administración, esta última en tanto sujeto procesal y, por tanto, sometida al poder jurisdiccional (un panorama general del asunto se describe en el capítulo III, epígrafe 2, y luego al estudio de su regulación se dedican los siguientes epígrafes del mismo capítulo e incluso del siguiente).
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Y es este uno de los problemas medulares, no solo de la sentencia y de su ejecución, sino del contencioso-administrativo en general. Y aquí resulta oportuno traer a colación de nuevo el origen francés de la justicia administrativa y su influencia hasta nuestros días, lo que determina que la aceptación plena de la necesaria potestad jurisdiccional incluso en lo que se re fiere a hacer ejecutar lo juzgado, en los términos de varios de los ordenamientos bajo estudio, no ha estado exenta de...
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