Introducción
| Autor | Salvador Parrado Díez |
| Páginas | 15-27 |
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El concepto inglés private finance initiative (PFI) se ha empleado en el Reino Unido desde principios de la década de los años noventa. Su traducción ‘iniciativa financiera privada’ induce a creer que se trata de un tipo de compañía que cotiza en Bolsa o de un proyecto puntual en el que se consiguen o se invierten fondos para una causa privada o de interés general. En España, se ha empleado la sigla PFI para referirse a las concesiones administrativas de servicios públicos implantadas en este siglo, ya que la concesión es una figura jurídica de larga tradición histórica. Estas PFI no son otra cosa, por tanto, que concesiones administrativas. Bajo esta fórmula jurídica, el sector público licita una infraestructura (una autopista, un hospital, una escuela, una depuradora de aguas residuales, una prisión, por citar algunos ejemplos comunes) para que un operador privado (sociedad concesionaria, consorcio o unidad temporal de empresas) se encargue de diseñar, construir y mantener la infraestructura, financiarla íntegramente y, posteriormente, prestar los servicios objeto del contrato por un período que oscila entre 20 y 30 años.
Como contraprestación, la Administración paga un canon mensual por el coste de la infraestructura, su disponibilidad para los usuarios y la calidad del servicio prestado. En el período de explotación, la Administración monitoriza, inspecciona y audita los servicios prestados y practica deducciones del canon y sanciones en los casos de no disponibilidad de la infraestructura (por ejemplo, no se puede circular por la autopista) o mala calidad del servicio (por ejemplo, los aseos están sucios). A primera vista, la Administración se beneficia porque un actor privado realiza la inversión total inicial, aparte de suponer que el sector privado prestará servicios más eficientes y de mayor calidad; sin embargo, esta figura jurídica ha sido sometida a controversias considerables.
El beneficio de las PFI de transferir el riesgo financiero a las empresas privadas debe entenderse en un contexto de falta de sostenibilidad del continuo aumento del gasto
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público. Las recesiones económicas de índole nacional e internacional y las restricciones sobre el endeudamiento han forzado a los Gobiernos a abandonar el aumento imparable del gasto público. Por ello, una PFI constituye una fórmula de construcción de la infraestructura y de prestación de los servicios asociados que no consta en la contabilidad pública como una inversión, aunque el hospital y la autopista construidos pasen a formar parte del patrimonio público después del período de explotación y cuando la Administración haya pagado toda la infraestructura. Es decir, sin esta iniciativa financiera privada, probablemente los ciudadanos no podrían disfrutar de determinados servicios públicos en un contexto de restricción económica. Si esta bondad del sistema está clara, ¿por qué suscitan las PFI tanto conflicto y controversia no solo en España, sino también en otros países en los que se han implantado, como por ejemplo en el Reino Unido, Australia o los Países Bajos?
La controversia y el conflicto generado por las PFI o las concesiones administrativas en tiempos recientes tienen varias fuentes. Una primera fuente del conflicto se deriva de que no hay evidencia clara de la aportación de beneficios financieros de las PFI al sector público en el largo plazo. En un informe de la National Audit Commission del Reino Unido, equivalente al Tribunal de Cuentas en España, se exponía que no había información clara y concluyente de que las PFI implantadas ofrecieran más valor económico que otras formas de contratación. En particular, el informe criticaba la inexistencia de una evaluación sistemática y rigurosa de las consecuencias financieras de estas fórmulas organizativas (NAO 2011). La Comisión Parlamentaria de Hacienda del Reino Unido criticaba que se empleara la PFI para sortear las restricciones financieras departamentales (House of Commons Treasury Committee 2011). El aumento de los costes de los proyectos concesionales puede tener muchas razones, de las cuales se mencionan algunas de las más comunes: retrasos en la construcción de la infraestructura, la renegociación de las cláusulas financieras al hilo de los cambios contractuales o la no implementación de instrumentos que faciliten el ahorro en el sector público por no haberse previsto en el contrato. Adicionalmente, los problemas financieros pueden obedecer a otras razones, como el aumento del coste del dinero, con lo que los préstamos solicitados para construir la infraestructura se encarecen considerablemente. A veces, el modelo financiero de recuperación de la inversión falla como consecuencia de un uso limitado de la infraestructura por parte de los usuarios. En este sentido, las cuentas no salieron bien en ocho autopistas de pago, incluyendo cuatro radiales de acceso a Madrid, comisionadas por el Ministerio de Fomento (El Mundo, 17 de abril de 2017). El modelo financiero de beneficios para el sector privado se basaba en las expectativas de tener una considerable afluencia de vehículos, que no se produjo, con la consecuente quiebra de las empresas concesionarias y la necesidad de ser rescatadas por el sector público. Este problema es común a estas infraestructuras en otros países también. Por tanto, no solo fallan las evaluaciones de los resultados financieros para el sector público,
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sino que no siempre están claros los modelos financieros en los que se basa la construcción de la infraestructura para la sociedad concesionaria.
El Tribunal de Cuentas de los Países Bajos realizó una evaluación de las PFI en funcionamiento en 2012. En el informe, se observó que hacía falta una aplicación mucho más estricta de los acuerdos contractuales de cara al pago del canon mensual. Se concluyó que no se monitorizaban de manera óptima las actividades de las empresas concesionarias; que la Administración no siempre aplicaba las multas o las deducciones del canon mensual, y que, en vez de pagar por las prestaciones de la sociedad concesionaria, la Administración ofrecía pagos garantizados, independientes del rendimiento. Además, se observó que se debía fortalecer la gestión del contrato para incluir adecuadamente los cambios contractuales, ya que los 157 cambios contractuales de solo 12 proyectos tuvieron un impacto económico elevado, de 61 millones de euros. El Tribunal concluía que no estaba claro el impacto de estos cambios sobre el ahorro estimado. Resumiendo, la aplicación subóptima de los mecanismos de control deja en duda si estas concesiones ofrecen efectivamente una ventaja financiera, tal y como muchos suponen (Algemene Rekenkamer, 2013).
Una segunda fuente de controversia está vinculada a la oposición de los sindicatos a estas iniciativas por considerarlas como un paso intermedio hacia la privatización. En ese paso intermedio se critica que la PFI pretende conseguir ahorros reduciendo salarios o empleo. En el Reino Unido, los sindicatos criticaban que las PFI estaban creando una fuerza laboral estratificada en dos niveles. Uno de estos niveles estaba formado por empleados con contrato de empleado público, y el otro nivel constituido por contratados privados con peores condiciones laborales (The Guardian, 15 de enero de 2003).
Argumentos similares a la progresiva privatización del servicio público y al deterioro de las condiciones laborales de los contratados en las concesiones administrativas se han observado en España. Al hilo de esta oposición, se generó el movimiento social de la ‘marea blanca’, que aglutinaba a profesionales médicos, actores sociales organizados y ciudadanos contrarios al incremento de la participación del sector privado en la sanidad. El momento culmen de este movimiento en la Comunidad de Madrid se produjo cuando se paralizó el proceso de conversión de concesiones hospitalarias que afectaban solamente a servicios no clínicos a concesiones en los que también los servicios sanitarios podrían ser operados por el sector privado (Ley 8/2012). El artículo 62 de la Ley 8/2012 sobre Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid habilitaba la adjudicación de contratos para la gestión del servicio público de asistencia sanitaria especializada en los hospitales Infanta Cristina, Infanta Sofía, Infanta Leonor, Sureste, Henares y Tajo. De esta forma, la gestión de estos hospitales, que eran ya concesiones no clínicas, se asimilaría a otras concesiones clínicas existentes.
El plan de conversión de estas concesiones no clínicas en clínicas fue paralizado por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (El País, 27 de enero de 2014). Poste-
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