Introducción
| Autor | Sofía Arana Landín |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad del País Vasco |
| Páginas | 17-36 |
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Que duda cabe de que, en materia tributaria, el talón de Aquiles de la gran mayoría de los países1 es el conseguir que los administrados cumplan voluntaria y diligentemente con sus obligaciones de dicha índole. Cualquier administración tributaria moderna trata de incrementar los niveles de cumplimiento, a poder ser de forma voluntaria, por parte de sus contribuyentes2. No hay más que comprobar en las diferentes Exposiciones de Motivos3 dePage 18unas u otras normas de corte tributario la búsqueda del tan ansiado objetivo mediante expresiones como "la prevención del fraude" o "la lucha contra la evasión y el fraude fiscal": Leyes, Reglamentos y Convenios se suceden luchando por conseguir este fin orientándose en ocasiones hacia la prevención, otras hacia la regulación y en muchas otras, aunque sea, a la represión por el incumplimiento de las obligaciones tributarias.
Un reciente ejemplo es la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de Medidas para la Prevención del Fraude fiscal y basada en el Plan de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal4, impulsado por la Agencia Tributaria. En dicha Ley se resaltan, una vez más, las graves consecuencias que entraña el fraude fiscal para el conjunto de la sociedad, haciendo hincapié en las consecuencias que tiene dicho fraude para los contribuyentes cumplidores5, al hilo del ya tan famoso como criticado razonamiento del TC6 "lo que unos no paguen debiendo pagar, lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar". En concreto se señala que el fraude fiscal constituye el principal elemento de inequidad de todo
Pero es que además dicho principio debe ser igualmente aplicado a la regulación y estructura de la Administración tributaria. Esta Administración deberá intentar conseguir estar al servicio del ciudadano para poder cumplir con el objetivo del cumplimiento de forma voluntaria con las obligaciones tributarias. Sólo si es percibido de esta manera se estará consiguiendo un verdadero cumplimiento voluntario. De esta manera, demasiadas veces nos centramos en la vertiente de lucha contra el fraude o prevención del mismo sin reflexionar si, verdaderamente, a pesar de que es fundamental acabar con él, no nos estamos dejando en la recámara consideraciones más difíciles: si, por ejemplo, los esquemas de fraude están siendo vendidos a los grandes contribuyentes por parte de los promotores que idearon el conjunto de operaciones que tiene por objeto una utilización abusiva de la normativa para reducir la carga tributaria y cómo se puede luchar contra este fenómeno por encima de contra el caso que ha salido a la luz en cuestión; si el contribuyente debe estar al servicio de la Administración, pero esta última existe igualmente para estar al servicio del contribuyente; si el servicio y el cumplimiento deben ser estrategias distintas, o por el contrario, deben caminar de la mano; si las actuales formas de prevención y resolución de conflictos se han sabido adaptar a estos nuevos esquemas o si sería recomendable que esta nueva forma de percibir la Administración fuera acompañada de una regulación de mecanismos alternativos de resolución en conflictos; si existePage 20la adecuada actitud comunitaria positiva hacia la obligación de contribuir o, por el contrario, no se ha sabido conseguir esto y qué tipo de medidas hay que adoptar; si se han estudiado suficientemente los comportamientos de los contribuyentes para poder estimular su cumplimiento, o por el contrario, nos encontramos demasiado centrados en el estudio de la rentabilidad política y olvidamos la sociología tributaria a la hora de redactar las normas; si se ha logrado que la normativa tributaria resulte simple e inteligible para el contribuyente o si su nivel de complejidad le obliga a alejarse de la Administración buscando un asesoramiento externo; si en demasiadas ocasiones la falta de neutralidad con respecto a algunos elementos tenía su razón de ser o si por el contrario no estaba justificada; si ciertas normas persiguen influir en la elección de una u otra forma jurídica por los contribuyentes y los problemas que de ello derivan, o si el sistema tal cual se haya desarrollado verdaderamente responde con fidelidad a las exigencias constitucionales, y un sinfín de preguntas más.
Tampoco debemos olvidar otro de los principios que deben informar un buen sistema fiscal, el de flexibilidad, es decir, que sea capaz de adaptarse a un contexto cambiante. Tenemos que tener en cuenta y aceptar que el contexto ha cambiado y mucho, y que habremos de saber adaptarnos al mismo partiendo de la aceptación del cambio y de la toma de las medidas adecuadas para solucionar de una forma más eficaz los problemas que se nos plantean, sabiendo encontrar soluciones nuevas a problemas que, con esta dimensión, también lo son.
Un ejemplo ilustrativo del cambio referido lo constituye el nuevo contexto de globalización económica que necesariamente habrá de tener una incidencia en la configuración del ordenamiento tributario nacional. Es indudable que, tal y como señala CALDERÓN CARRERO9 existe una "creciente interdependencia entre los diferentes países como resultado de la intensificación del volumen y tipos de operaciones transnacionales sobre bienes, servicios y flujos de inversión y capital, así como de la rápida y amplia transmisión de la tecnología y desarrollo de las comunicaciones", así, la normativa actual habrá de saber dar una respuesta a este fenómeno, entre otros, ya que las reglas que rigen nuestro sistema tributario fueron forPage 21muladas para un contexto que no es el actual, por lo que mal puede ofrecer soluciones efectivas problemas que antes no existían.
A pesar de que la expresión "cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias" pueda resultar más bien una "contradictio in terminis " debido a la esencial naturaleza coactiva de dichas obligaciones y tal vez resultara más adecuado plantear expresiones más acordes con dicha naturaleza tales como "cumplimiento inducido", "cumplimiento imbuido"o "cumplimiento persuadido", durante el presente estudio nos referiremos a dicha expresión como contraposición al cumplimiento por parte del contribuyente, que evidentemente que será inducido, en contraposición con aquel derivado de actuaciones por parte de la Administración tributaria como resultado de procedimientos como la comprobación, inspección, recaudación o incluso cumplimientos resultantes de un proceso de revisión.
Por último, en el presente trabajo se analiza el caso de los EEUU como uno de los países con mayor grado de cumplimiento, de forma voluntaria, con las obligaciones tributarias10. Si bien es cierto que se va a intentar no perder de vista el enfoque multidisciplinar e intersistemático, sí que la matriz del estudio va a estar conformada por los factores de tipo jurídico que, indudablemente, contribuyen a que esto sea así.
Se ha seleccionado este país no sólo porque se considera que ha conseguido un elevado grado de cumplimiento voluntario con este tipo de obligaciones, sino también y principalmente porque se ha podido observar una toma de conciencia con respecto a ciertos problemas que constituye la base o punto de partida para darles una solución adecuada. Así, sin ánimo de ser exhaustivo sino meramente a título ejemplificativo de lo anterior, se puede observar cómo la sociología tributaria tiene ya una larga tradición en este país y como resultado de ello se consigue un incentivo al cumplimiento mediante diversas medidas sencillas que se vienen aplicando desde hace un tiempo con excelentes resultados. Igualmente, la aceptación de la existencia del problema de los denominados "tax shelter", como la forma más dañina de planificación fiscal abusiva y comercializada y la adopciónPage 22de medidas contra los mismos puede ser una referencia positiva para nuestro sistema donde todavía ni siquiera hemos conseguido dar un nombre a estos esquemas de planificación fiscal vendida por parte de sus promotores a grandes contribuyentes en los que, cuando menos, existe un conflicto en la aplicación de la norma y en muchos casos, una auténtica simulación. Otro importante botón de muestra lo constituye la adopción sin complejos de mecanismos de resolución alternativos e incluso de mecanismos de prevención de conflictos que van a redundar en una justicia más ágil, que bien podrían servirnos como referencia de cara a adoptar formas eficaces de prevención y resolución de los conflictos tributarios que resultaran más útiles, económicas, justas e inmediatas para ambas partes.
Se puede constatar la tendencia de los sistemas tributarios más modernos, hacia una organización que tiende a desterrar el autoritarismo y el distanciamiento con los ciudadanos y concentra sus esfuerzos en un mayor acercamiento y cooperación para conseguir de los mismos un cumplimiento voluntario, que evidentemente, va a redundar en beneficio de un sistema más accesible, más justo, con una mayor estabilidad y eficiencia11. Esta supone una sólida base para poder conseguir un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias.
En nuestro país, encaminado en esta misma dirección hay que destacar el cambio de matiz pero esperemos que sea seguido por un...
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