Introducción
| Autor | Víctor M.Sánchez |
I. NUEVO PARADIGMA DE RELACIONES ENTRE LA ONU Y LOS ACUERDOS REGIONALES
Los profundos cambios operados en las relaciones internacionales a finales de la década de los 80 sugirieron, dentro de la ONU, la conveniencia de rediseñar la estrategia global para mantener la paz y seguridad internacionales1. Uno de los elementos más notables de esta nueva estrategia ha sido la voluntad de incorporar en el marco omnicomprensivo de la Carta, de modo más racional que en su historia pasada, los acuerdos regionales que ejercen funciones relativas al mantenimiento de la paz. Anida en este propósito la intención de retomar la voluntad de cooperación constructiva entre la ONU y los acuerdos regionales que, a la vista del Capítulo VIII de la Carta, formaba parte del aliento original de la organización universal de la paz.
La década de los noventa produjo un cierto entusiasmo por esta cuestión en los órganos de la ONU que, jalonado de numerosos informes, declaraciones y resoluciones, abrió paulatinamente la puerta a un nuevo paradigma de relaciones entre los acuerdos regionales y la ONU con respecto al ejercicio de actividades tradicionalmente vinculadas al logro de la paz. Según la Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización de 1990, dos factores esenciales aconsejaban la intensificación de la participación de los acuerdos regionales en la 'responsabilidad común' del mantenimiento de la paz. El primero apuntaba la variada naturaleza de las formas de amenazas a la paz y seguridad internacionales. A las amenazas más tradicionales -antiguos conflictos interestatales, proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva, etc.- se sumaba otra índole nueva de problemas como los conflictos civiles, los procesos de desintegración de estados, el terrorismo, la delincuencia internacional y la pobreza extrema.2 El segundo consistía en el reconocimiento de las limitaciones propias de la ONU para afrontar esa responsabilidad en solitario. La realización de todas las nuevas tareas con solvencia aconsejaba aprovechar el potencial de actuación que podía ofrecer la existencia de los acuerdos regionales del Capítulo VIII de la Carta. Con un sincero tono de confesión de las conclusiones a las que se llega al final de una larga etapa al frente de la Secretaría de la ONU, Pérez de Cuéllar advertía que:
«Hay quienes creen que las Naciones Unidas podrían formular un plan integrado para resolver estos problemas. Si bien un plan de esta índole sería concebible en teoría, en la práctica no funcionaría porque las situaciones que se plantean son de diversa índole (...) Los acuerdos con los organismos regionales pueden ser sumamente útiles para resolver nuevos tipos de problemas de seguridad. El presupuesto es la existencia de las relaciones entre las Naciones Unidas y los acuerdos regionales que se prevén en el Capítulo VIII de la Carta»3.
Haciendo propia esta orientación, el Consejo de Seguridad (CS), en su Declaración de 31 de enero de 1992, encargó al nuevo Secretario General (SG), Boutros-Ghali, la presentación de un informe sobre las posibles formas de mejorar la capacidad de la ONU para mantener la paz y la seguridad internacionales en el nuevo contexto internacional. La declaración indicaba expresamente que, para su elaboración, tuviera en consideración el valor que podía aportar un ahondamiento de la contribución de las organizaciones regionales.4 El conocido informe elaborado por Boutros-Ghali en 1992, Un programa de paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz5, propugnó más detalladamente la necesidad de una aproximación concertada de los esfuerzos de las organizaciones regionales y la ONU para lograr la mejor prevención, solución de conflictos y salvaguarda de la paz, con el respeto debido a la responsabilidad principal del CS. En opinión de Boutros-Ghali, la acción cooperativa de los acuerdos regionales debía permitir aligerar las cargas de la Organización, fomentar una participación más responsable de todos en el mantenimiento de la paz, y obtener un mayor consenso y democratización de las relaciones internacionales.6 La novedosa orientación descentralizadora fue después glosada en sucesivos informes de la Secretaría.7
El impulso político definitivo a esta aproximación descentralizada regional al mantenimiento de la paz ha venido del lado del CS y de la Asamblea General (AG). En el primer estamento se evidenció con otra declaración de 28 de enero de 1993. En ella, el CS dio una acogida favorable a las opiniones vertidas por el SG sobre los acuerdos regionales en el informe 'Un programa de paz' y, a la vez que reafirmó su responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, comprometió pro futuro el impulso y apoyo a las actividades realizadas por acuerdos regionales, dentro de sus respectivas esferas de competencia en el marco general del Capítulo VIII de la Carta,8 posición de principios que sostuvo invariable en decisiones posteriores.9 El corolario solemne a este impulso descentralizador provino, sin embargo, de la AG.
La coyuntura favorable a la descentralización ordenada del mantenimiento de la paz a través de acuerdos regionales logró acelerar los trabajos del 'Comité Especial de la Carta de la ONU y del fortalecimiento del papel de la Organización' relativos a la cooperación entre los acuerdos regionales y la ONU, iniciados en 1989, y alumbró, el 9 de diciembre de 1994, la Declaración sobre el mejoramiento de la cooperación entre las Naciones Unidas y los acuerdos u organismos regionales en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales,10 texto al que se ha reservado un papel primordial en el proceso de decantación de los principios básicos de relación entre los acuerdos regionales y la ONU, en especial, con respecto al ejercicio de funciones no coercitivas en asuntos relativos al mantenimiento de la paz.
En consonancia con esta nueva concepción, descentralizadora y sistematizadora del mantenimiento de la paz, la frecuencia de las actividades realizadas por los acuerdos regionales del Capítulo VIII de la Carta ha crecido exponencialmente.11 El rasgo más acusado, que salta a la vista en una primera aproximación a la actividad material de los acuerdos regionales en asuntos relativos al mantenimiento de la paz, es su extrema heterogeneidad. Hoy, los acuerdos regionales se presentan como organizaciones de funcionalidad general y universal. Hacen de todo, desde las actividades relativas al mantenimiento de la paz de perfil más bajo -p. ej. articulan procedimientos de arreglo pacífico de controversias internacionales- hasta las funciones teóricamente más peligrosas en términos de poder y ocupación del espacio de potestades aparentemente reservadas a la ONU -como la adopción y ejecución de medidas coercitivas que implican el uso de la fuerza contra otros estados-. Y lo hacen frente a todos, los propios estados miembros del acuerdo regional, terceros estados no partes en el arreglo regional, gobiernos de facto, movimientos insurgentes o beligerantes en conflictos internos, grupos terroristas, etc.
La ya abundante y rica en detalles práctica regional, permite acotar generalizaciones dogmático-jurídicas previas en la materia y hacen deseable la elaboración de estudios monográficos sobre los distintos planos de relación entre los acuerdos regionales y la ONU respecto del ejercicio de poderes relativos al mantenimiento de la paz internacional, aunque estos, ante la progresividad y heterogeneidad de la práctica, sean, inevitablemente, provisionales.
II. CONTENIDO
Conviene advertir al lector, de antemano, qué es lo que en este libro va a encontrar y qué no, a la espera de que, en el futuro, la continuación de la investigación iniciada pueda ver la luz a través de nuevas publicaciones sobre aspectos aquí silenciados, ocultos, o apenas desarrollados.
El punto de partida de esta monografía es la constatación, prolongada en el tiempo, del ejercicio de poderes coercitivos, en asuntos relativos al mantenimiento de la paz, en virtud de los acuerdos a los que se refiere el Capítulo VIII de la Carta, que tienen un difícil anclaje en la letra de su Art. 53 según el cual:
no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad
Este tema es una de las claves del edificio de reparto de competencias entre la ONU y los acuerdos regionales. La potestad coercitiva de los acuerdos regionales es tan antigua como su existencia y, qué duda cabe que, en cuestiones relativas a la paz y seguridad internacionales, ha sido considerada como una de las razones esenciales, si no la razón última, de su creación y subsistencia. Como es sabido, a partir de la Sociedad de Naciones (SDN) cambiaron paulatinamente las concepciones sobre el ejercicio del poder coercitivo por los estados en las relaciones internacionales, circunstancia que también alteró la posición que en adelante debían ocupar los 'compromisos regionales'12 en la organización mundial de la paz. La Carta de la ONU no es ajena a la experiencia acumulada por la SDN en estas lides y, visto con perspectiva histórica, su Capítulo VIII, titulado 'Acuerdos regionales', recoge los frutos de aquella ilustradora experiencia.
Veamos cada uno de los elementos que configuran el objeto de esta monografía y adelantemos sus límites y los presupuestos dogmáticos de donde partimos.
1. POTESTAD...
Convencionalmente está admitido que toda potestad está integrada por un haz de facultades.13 A efectos de este estudio, hemos partido de la idea de que el ejercicio de poderes coercitivos por un acuerdo u organismo regional podía comprender dos facultades básicas. Una facultad de adopción de medidas coercitivas y una facultad de aplicación o ejecución de medidas coercitivas. Hipotéticamente, todas o algunas de estas facultades pueden ser atribuidas, a título de competencia, a un acuerdo regional del Capítulo VIII de la Carta.14...
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