Introducción
| Autor | Ignacio Pemán Gavín |
En la etapa anterior a la Constitución de 1978, la doctrina prestó especial atención a la excesiva libertad con que la Administración utilizaba la potestad reglamentaria para regular el régimen sancionador, de tal manera que la aplicación del principio de legalidad constituyó una de las más firmes reclamaciones doctrinales en esta materia. De hecho, a pesar de la ausencia de un precepto similar al vigente art. 25.1 C.E., algún sector de la doctrina defendió la existencia en el ordenamiento jurídico de un principio de legalidad en materia sancionadora y en consecuencia la exigencia de una cobertura legal mínima de la potestad sancionadora.[142] Esta corriente doctrinal, aunque no influyó en la realidad normativa preconstitucional, constituyó una sólida base para su actual reconocimiento constitucional así como para el replanteamiento doctrinal y jurisprudencial que surgió a partir del art. 25.1 C.[143] Efectivamente, el alcance de la reserva de ley en relación con la potestad sancionadora de la Administración, ha sido objeto a partir de la Constitución de 1978, de una intensa y constante atención por parte de la doctrina y del Tribunal Constitucional que posibilitó un debate sobre el efectivo alcance de la reserva de Ley en esta materia que incluso hoy día no puede considerarse completamente zanjado. El hecho de que confluyan ambas circunstancias, atención jurisprudencial y doctrinal y falta de acuerdo sobre su alcance, revela de entrada que nos encontramos ante una cuestión verdaderamente compleja. En efecto, el fenómeno sancionador se encuentra extendido a la práctica totalidad de los sectores del ordenamiento por lo que dada la compleja organización territorial y sectorial del Estado, nos encontramos con la existencia de una gran diversidad normativa que a su vez conlleva unas necesidades específicas en cada ámbito. Por otra parte la tipificación como infracciones, en no pocos casos, de prácticamente la totalidad de las vulneraciones del ordenamiento jurídico, dificulta la determinación de criterios de distribución de competencias entre la Ley y el Reglamento. Y por si todo ello fuera poco la falta de una tradición sobre reserva de Ley en esta materia impide acudir a la propia experiencia para encontrar fórmulas o pautas que resuelvan esta cuestión.
No obstante, durante el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Constitución de 1978, se han ido aclarando, con mayor o menor solidez argumental, muchos de los interrogantes que planteó el alcance del término legislación a que se refiere el artículo 25.1 de la Constitución. En efecto, una visión retrospectiva nos muestra cómo un primer acercamiento al alcance del término legislación en el Derecho Sancionador a través del contraste entre el orden administrativo y orden penal a que se refiere el precepto constitucional, permitió aclarar varios aspectos que hoy día pueden considerarse suficientemente zanjados:
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Desde un punto de vista formal, este análisis comparativo permitió aclarar que en relación con el Derecho Sancionador el término legislación se refiere no sólo a la Ley aprobada en Cortes, sino también a instrumentos normativos con fuerza de ley, lo cual abre la posibilidad de regular la materia mediante Decreto/Ley;[144] y por otra parte, que la descripción de las infracciones y sanciones administrativas no configura una de las materias atribuidas por la Constitución a la Ley orgánica.[145]
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Por otra parte, esta visión comparativa permitió concluir que el término legislación a que se refiere el art. 25.1 C.E. constituye, aunque existe alguna voz discrepante en la doctrina,[146] una verdadera reserva de ley formal ,[147] no sólo en materia penal sino también en materia sancionadora.[148] El Tribunal Constitucional fundamentalmente a partir de la STC 42/1987, de 7 de Abril, formuló una doctrina que posteriormente ha reiterado de forma constante.
De esta manera entiende que de la doble garantía que se infiere del art. 25.1 "La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto como este Tribunal ha señalado reiteradamente el término legislación vigente contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora." -FJ 2-.
Pero a su vez, de esta visión comparativa la doctrina concluyó -con alguna excepción-[149] que esta reserva de Ley tenía en el orden administrativo un carácter relativo o limitado, es decir, un menor alcance que en el orden penal. Así, mientras el orden penal estaría afectado por una reserva absoluta de Ley que exigiría que la Ley regulara de una forma exhaustiva la tipificación de los delitos y las penas, el orden administrativo estaría afectado por una reserva relativa de ley[150] lo que permitiría la participación del Reglamento en la descripción de las infracciones y sanciones.[151] En palabras textuales del Tribunal Constitucional "el alcance de la reserva de Ley establecida en el artículo 25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales...." -STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2- de tal manera que la reserva de Ley permite en el ámbito de las sanciones administrativos "un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones..." -SSTC 42/1987, FJ2; 101/1988, FJ 3; 29/1989, FJ 2 y 177/1992, FJ2, entre otras-.
Dicha distinción con el orden penal, permitió un primer acercamiento al alcance de la reserva de Ley en materia sancionadora, que hoy día constituye un punto de partida ineludible: el Derecho Sancionador está afectado por una reserva de Ley que permite la participación del Reglamento como fuente de producción normativa, de tal manera que la Ley deberá tener un contenido propio pero dicha regulación podrá no agotar la materia.
Pero a su vez esta afirmación abrió un interrogante que aún hoy día permanece abierto ya que su contestación todavía se encuentra rodeada de algunas incertidumbres.
Me refiero en concreto a la determinación del alcance de la participación de la Ley y Reglamento, respectivamente, en la descripción de las infracciones y sanciones administrativas.[152]
Este planteamiento propio del Derecho Sancionador obligó, a partir de este momento, a prescindir de la visión comparativa entre el Derecho Penal y el Derecho Sancionador, ya que la remisión al Reglamento constituye una técnica que, al menos en un plano teórico, resulta ajena a las fuentes del Derecho Penal[153] y a buscar un planteamiento autónomo bien dentro de una visión común con otras potestades administrativas afectadas por una reserva de Ley,[154] bien a partir de una visión autónoma del problema del Derecho Sancionador no solamente frente al Derecho Penal sino frente a cualquier criterio común o general de la reserva de Ley en nuestra Constitución.[155]
Pero a pesar de las diversas aportaciones y acercamientos a esta cuestión desde estas perspectivas, la situación hoy día no resulta totalmente pacífica. Así en la doctrina pueden encontrarse tesis que defienden posiciones bien distintas sobre el contenido que deben tener la Ley y el Reglamento, en relación con la descripción de las infracciones y sanciones. Tal es así, que persisten hoy día voces autorizadas que, bien en un extremo, defienden que la Ley de forma análoga a la legislación penal, debe definir de una forma...
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