Intransmisibilidad por actos inter vivos de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre fundadas en la disposición transitoria 1.a de la ley de costas
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 98-115 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 29 de junio de 2001 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 4/01). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Por Orden ministerial de 13 de septiembre de 1990 se aprobó el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el punto de unión de los términos municipales de Isla Cristina y Lepe y la zona de arranque de la flecha de El Rompido, en el término municipal de Lepe (Huelva). En dicho deslinde quedó comprendida, como parte integrante del dominio público marítimo-terrestre, la finca a que seguidamente se hará referencia, cuya total superficie se sitúa en zona de playa.
2. Seguido juicio declarativo de menor cuantía por don A y su esposa, doña B, contra la Administración General del Estado, el Juzgado de Primera Instancia de Huelva núm. 7 dictó, el 5 de julio de 1996, sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:
Que estimando en parte la demanda presentada por el Procurador don JDP en nombre y representación de don A y doña B, debo declarar y declaro que los actores eran propietarios al momento de la publicación de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 del chalet sito en la calle Océano Atlántico, número 22, al sitio de la Vera, en la playa de la Antilla, término municipal de Lepe, inscrita en el Registro de la Propiedad de Ayamonte al tomo 408, libro 80, folio 100, finca núm. 3886, y debo declarar y declaro que tienen derecho a obtener los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988...
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Interpuesto contra esta sentencia recurso de apelación por la Abogacía del Estado en Huelva, dicho recurso fue desestimado por Sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva de 27 de septiembre de 1997 que quedó firme.
3. Mediante escrito que tuvo entrada en el Servicio Provincial de Costas en Huelva el 6 de marzo de 1998, don A y doña B solicitaron el otorgamiento, «en relación a la parcela y chalet de referencia, de la concesión administrativa prevista en la disposición transitoria 1.a , apartado 1, de la Ley 22/1988, de Costas, por un plazo de treinta años, prorrogable por treinta años más, sin obligación de abonar canon ...».
4. Con fecha 15 de septiembre de 1999, don A y su esposa, doña B vendieron a la entidad mercantil X, mediante escritura pública, la finca reseñada en el antecedente 2.° de este informe. En la estipulación cuarta de la aludida escritura se dice lo siguiente:
Pactan las partes que, si a resultas del procedimiento contenciosoadministrativo a que se refiere la anotación preventiva anteriormente reseñada en el apartado cargas, la finca resultara afecta al dominio público, la parte compradora se subrogará en todos los derechos que le concede la vigente Ley de Costas, en especial los que le confiere la disposición transitoria primera de la Ley.
5. Por Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 16 de mayo de 2000 se acordó «otorgar a don A y a su esposa doña B la concesión para ocupación y aprovechamiento de unos seiscientos (600) metros cuadrados de terrenos de dominio público marítimo-terrestre en la Playa de la Antilla, término municipal de Lepe (Huelva), con arreglo a las prescripciones y condiciones contenidas en la presente resolución. La superficie de terreno objeto de esta concesión corresponde a la finca inscrita con el número 3886 en el Registro de la Propiedad de Ayamonte y se encuentra ocupada por un chalet de dos plantas con una superficie edificada de 76 metros cuadrados».
En la condición particular segunda del Pliego de Condiciones Particulares y Prescripciones de la referida concesión se dice lo siguiente:
Esta concesión, dada su especial naturaleza compensatoria por la privación de derechos indemnizables, se considera susceptible de transmisión por actos intervivos; transmisión que, de realizarse, será eficaz una vez se reconozca por la Administración el cumplimiento de las condiciones impuestas en el título concesional.
6. Don C, administrador único de la sociedad X, solicitó, mediante escrito de 18 de diciembre de 2000, la transferencia de la concesión a que se refiere el apartado anterior a favor de dicha entidad mercantil.
7. A petición del Jefe del Servicio Provincial de Costas en Huelva y en relación con la solicitud formulada por don C, la Abogacía del Estado en Huelva elaboró un proyecto de informe, fechado el 23 de mayo de 2001, en el que se formulan las siguientes conclusiones: Page 100
Primera: Tras la aprobación de la CE y de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no son admisibles las titularidades dominicales privadas sobre los espacios que conforman el dominio público marítimoterrestre. Los derechos de propiedad existentes quedan transformados ope legis en concesiones administrativas, que operan como justiprecio expropiatorio.
Segunda: El régimen jurídico de las concesiones administrativas a que se refieren las disposiciones transitorias de la Ley de Costas es el general de los artículos 64 y siguientes de la Ley con las especificidades previstas en la misma y en el Reglamento. No se contienen en estos textos particularidades en relación con su transmisibilidad, por lo que será de aplicación el régimen contenido en el artículo 70.2, refractario a las transmisiones intervivos.
Tercera: El pliego concesional, en cuanto faculta al concesionario para transmitir sus derechos, incurre en infracción del artículo 70.2 de la LC y, por consiguiente, en causa de anulabilidad ex artículo 63 de la LRJ-PAC.
Cuarta: Al ser el mecanismo de control previsto en el propio pliego inhábil para denegar la transmisión por causa de infracción legal, procedería declarar la lesividad de la cláusula controvertida e impugnarla en vía jurisdiccional.
Quinta: No puede entenderse transmitida la condición de interesado en el procedimiento concesional a favor de la entidad X, dado que la relación jurídica de la que dimana es intransmisible.
Por las razones expuestas en el encabezamiento del citado proyecto de informe («... porque se trata de una cuestión nueva, cuya reiteración es previsible; de otra, porque lo que, en definitiva, se analiza es la legalidad o ilegalidad de una cláusula concesional contenida en un pliego aprobado por Orden ministerial; finalmente, porque si se mantiene su disconformidad a derecho, las consecuencias procesales podrían ser muy gravosas»), el Abogado del Estado-Jefe en Huelva formula consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado.
I. Como quiera que, por una parte, don A y doña B solicitaron, con fundamento en la declaración que de su derecho hizo la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 7 de Huelva de 5 de julio de 1996 y al amparo de la disposición transitoria primera.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), la oportuna concesión administrativa, iniciando para ello el correspondiente procedimiento en el que no consta que interviniese la entidad mercantil X, y dado que, por otra parte, dicha concesión fue otorgada a los señores A y B, la cuestión que ahora se suscita no es otra que la relativa a la posible transmisión de la concesión a la mencionada entidad mercantil, tal y como resulta de los términos de la solicitud formulada por el administrador único de la propia sociedad, en la que se pide la «transferencia de la concesión administrativa a favor de X». Page 101
La cuestión de la transmisibilidad por actos intervivos de las concesiones administrativas a que se refiere la disposición transitoria primera de la LC se plantea, habida cuenta de que no se contiene previsión alguna a este respecto en la citada disposición ni en la norma reglamentaria que la desarrolla -disposición transitoria primera del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC)-, a la vista de la regla general de intransmisibilidad por actos intervivos de las concesiones sobre el demanio marítimo-terrestre que establece el artículo 70 de la LC. Este precepto dispone lo siguiente:
(...)
2. Las concesiones no serán transmisibles por actos intervivos. En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquél en el plazo de un año. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa a la Administración concedente, se entenderá que renuncian a la concesión.
3. No obstante, serán transmisibles las concesiones que sirvan de soporte a la prestación de un servicio público, cuando la Administración autorice la cesión del correspondiente contrato de gestión del servicio, así como las reguladas en la Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos, y las vinculadas a permisos de investigación o concesiones de explotación previstos en la legislación de minas e hidrocarburos.
La transmisión no será eficaz hasta que se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión.
(...).
Así las cosas, la cuestión planteada se traduce, en definitiva, en determinar si la regla prohibitiva de la transmisión por actos intervivos de las concesiones sobre el demanio marítimo-terrestre que establece el artículo 70.2 de la LC es aplicable o no a las concesiones a que se refiere la disposición transitoria primera del propio texto legal.
La resolución de la anterior cuestión ha de efectuarse tanto desde la perspectiva del régimen jurídico de esas últimas concesiones como desde la perspectiva de la naturaleza de las mismas.
En relación con lo primero, este Centro Directivo comparte la conclusión a que se llega en el informe de V. S., y ello en razón de las consideraciones que seguidamente se exponen.
Completando las previsiones de la disposición transitoria primera de la LC, la disposición transitoria primera.3 del RC...
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