La intervención de las Administraciones Públicas en la gestión de los residuos industriales en el Derecho alemán
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Madrid |
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La característica fundamental que presenta el derecho alemán en este ámbito de los residuos industriales es -en oposición al régimen jurídico de la gestión de los residuos urbanos caracterizado esencialmente por la asunción administrativa de la actividad-, que se trata de un campo en el que el ordenamiento jurídico ha abierto cauces para el desarrollo de la iniciativa privada, confiriendo un carácter subsidiario y relegando a un segundo plano la prestación pública de estos servicios de asistencia vital.
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El régimen de gestión de los residuos en el derecho alemán, la recogida y el tratamiento de las basuras, sigue siendo la típica prestación que cae de lleno dentro del concepto de "asistencia vital" (Daseinvorsorge) acuñado por FORSTHOF 1, y que como tal, puede ser realizada bien por la Administración, obligada a actuar directamente en este marco de las prestaciones vitales -tanto a través de formas de derecho público como de derecho privado- bien por empresas privadas que "son puestas al servicio de la asistencia vital asignándolas el deber de prestaciones concretas, con lo que resultan objeto de una particular responsabilidad frente a la Administración" 2.
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Esto último es lo que distingue la vigente ordenación jurídica de la gestión de los residuos industriales en Alemania, que ha pasado de ser una tarea pública, tradicionalmente integrada en el ámbito de la actividad de prestación de las Administraciones públicas, a convertirse, en su mayor parte, en una actividad prestada por empresas particulares, aunque, dada su relevancia para los intereses generales, sea objeto de una regulación legal que les impone límites y deberes cuyo cumplimiento vigila y controla intensamente la Administración.
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La nueva legislación federal de residuos, la ley para el fomento del ciclo económico de los residuos y para la garantía de su eliminación medioambiental (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-AbfG), que, vigente desde el 6 de octubre de 1996, fue aprobada el 27 de septiembre de 1994, como art. 1 de la Ley para la prevención, revalorización y eliminación de residuos 3, pretende que la sociedad avance hacia nuevas formas de participación privada en la gestión de los residuos industriales.
De esta manera los arts. 13 a 18 de la ley federal de residuos -KrW-AbfG- permiten que se produzca una profunda transformación en el tradicional sistema alemán de gestión de residuos, amparando formas de gestión privada que hagan innecesaria la implantación o prestación de esta actividad por las Administraciones públicas 4.
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Para ello la legislación federal -concretamente el art. 13 KrW-AbfG- distingue entre residuos susceptibles de ser destinados a la valorización (Abfälle zur Verwertung) y residuos destinados a la eliminación (Abfälle zur Beseitigung). La gestión de los primeros puede ser ejercida por los particulares, libremente, y siempre que se encuentren en condiciones de asumirla, lo harán bajo la supervisión de la Administración, y sólo excepcionalmente con sujeción a un régimen especial de control administrativo. Por el contrario, los residuos que no pueden ser objeto de valorización privada, esto es, los que prima facie serían destinados por la sociedad a ser eliminados, siguen siendo gestionados por las Administraciones públicas competentes conforme al derecho del respectivo Land. La ley federal impone al poseedor la obligación de entregárselos a las personas jurídico-públicas competentes (Gemeinden, Kreise, Kreisfrei Städte), sin embargo, también permite que estos desechos puedan ser eliminados por el productor en sus propias instalaciones -siempre que a ello no se oponga un interés público prevalente-, o que se autorice, bajo ciertas condiciones, que su gestión la realicen determinados particulares: terceros gestores, asociaciones de empresarios y productores, o instituciones creadas por las Cámaras de comercio, de industria o de agricultura. La autorización de estos supuestos que excepcionan el servicio público de los residuos industriales, es, en todo caso, de carácter discrecional y su otorgamiento queda supeditado a que se asegure, no sólo que los residuos se gestionan sin riesgos para el medio ambiente, sino que los intereses públicos en juego (rentabilidad de la gestión que venían realizando las Administraciones públicas, en especial, las instalaciones de deposición de residuos existentes, los objetivos de gestión previstos en el planeamiento sectorial, etc.) quedan, en cualquier caso, suficientemente garantizados.
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Esta nueva articulación, que obedece a una nueva distribución de responsabilidades, de las cargas y beneficios de la gestión de los residuos industriales entre la Administración y los particulares (a primera vista podría parecer que las cargas son para el sector público y los beneficios para el privado, toda vez que los residuos con valor energético o que pueden ser usados como materias primas pueden ser ahora "libremente" gestionados por los particulares) no conduce en absoluto a un reparto de tareas fijo e inmutable. Con la flexibilidad que otorga el nuevo texto legal 5, se posibilita que en la práctica la Administración pueda casi mantener las mismas competencias y funciones que venía desempeñando con anterioridad. Así puede suceder que no tomen la iniciativa los particulares afectados o adoptándola la Administración no consienta que éstos asuman esta actividad, y deniegue las correspondientes autorizaciones, con lo que se produciría una situación equiparable a la que existía bajo la vigencia de la antigua AbfG, en la que la regla general, a la que, sin embargo, entonces no se admitían grandes excepciones 6, era la asunción pública de la gestión de residuos industriales. Pero esta nueva regulación contenida en la KrW-AbfG permite igualmente que llegue a pasar justamente lo contrario, es decir, que se reduzca la actividad pública al mínimo indispensable para garantizar la adecuada disposición de los residuos. El que la actividad de las Administraciones públicas asuma únicamente este carácter subsidiario en la gestión de los residuos industriales, va a depender, y esto es algo que salta a la vista en un examen de las nuevas disposiciones legales alemanas, no sólo del nivel de protagonismo o de las posibles inversiones de la iniciativa privada, sino de los intereses públicos que en cada circunstancia y territorio se encuentren en juego 7.
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La visión global de la ordenación jurídica de la actividad de gestión de residuos industriales en Alemania que abreviadamente se acaba de exponer requiere realizar una referencia a la gestión de ciertos residuos industriales calificados de "especiales". En relación con estos residuos especiales - tóxicos y peligrosos- rige en principio el mismo estatuto que para cualquier otro tipo de residuo industrial, salvo que se imponga por la legislación del Land la gestión pública sin excepciones; en el caso de que así sea la responsabilidad de la gestión no recae entonces en las Corporaciones territoriales sino que normalmente se encomienda a determinadas personas jurídicas creadas a estos efectos por la normativa de cada Land. La doctrina se refiere a ellas como Zentrale Einrichtungen.
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En términos generales, esta nueva ordenación de los residuos industriales ha de ser valorada desde la perspectiva de los principios y objetivos que rigen este sector del ordenamiento jurídico, en el que se persigue lograr la protección del medio ambiente a través de una jerarquía de objetivos - prevención, valorización o aprovechamiento, y, en último lugar, eliminación controlada de los residuos-; desde este punto de vista, el traslado de la responsabilidad de la gestión a los particulares puede ser estimado positivamente, en comparación con la asunción pública de la gestión. De esta forma se fomenta claramente la prevención de los residuos: debido a los grandes costes que comporta la eliminación de los residuos, e incluso su valorización (que normalmente lleva consigo de manera inevitable el empleo de formas de eliminación de las sustancias nocivas e inutilizables, los llamados "residuos de rechazo"), los particulares se van a encontrar impelidos a utilizar o al menos a...
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