La intervención administrativa en el transporte de viajeros por carretera

AutorCarmen Agoués Mendizábal
CargoProfesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad del País Vasco (UPV/EHU).
Páginas45-92
LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA
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LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
EN EL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA
Carmen Agoués Mendizábal
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad del País Vasco (UPV/EHU)
RESUMEN
Además de la necesidad de garantizar una prestación universal del servi-
cio, en la ordenación del transporte de viajeros por carretera concurren otros
intereses públicos (normas de seguridad y tráf‌ico, protección e impacto am-
biental, carreteras, ordenación urbanística...), cuyo cumplimiento también
debe garantizarse por parte de los poderes públicos. Corresponde a los poderes
públicos conf‌igurar un sistema en el cual la oferta de los diferentes modos de
transporte resulte coordinada, rentable y más sostenible. En el presente trabajo
se analizan los distintos niveles de intervención (comunitario, estatal, auto-
nómico y local) en un proceso de liberalización de los servicios de transporte
de viajeros por carretera, donde el mantenimiento de derechos exclusivos o
especiales a favor de las distintas administraciones debe someterse a continua
revisión.
Palabras clave: transporte de viajeros por carretera, política común de trans-
portes, distribución de competencias, obligaciones de servicio público, liberali-
zación de los servicios de transporte.
ABSTRACT
In addition to the need to ensure a universal provision of the service of the
passenger transport by road, the public authorities must ensure others public
interests (safety and traff‌ic rules, protection and environmental impact, roads,
town planning...). The public authorities must set up a transport system in which
offer of different modes of transport is coordinated, prof‌itable and more sus-
tainable. The present article analyzes the different levels of public intervention
(European Union, State, Autonomous Community and Local Administration) in
a process of liberalisation of services of passenger transport by road, where the
maintenance of special or exclusive rights in hands of the public authorities must
be in constant review.
Keywords: passenger transport by road, common transport policy, distribu-
tion of competences, obligations inherent in the concept of a public service, lib-
eralisation of the transport services.
Revista฀de฀Derecho฀del฀Transporte
N.º 7 (2011): 45-92
CARMEN AGOUÉS MENDIZÁBAL
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SUMARIO: I. CONSIDERACIONES GENERALES.—II. LA INCIDENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL
SECTOR DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA.—1. El transporte de viajeros por carretera
en el Derecho comunitario.—2. La liberalización del sector de transportes de viajeros por carretera.—3. Nuevos
retos en el transporte de viajeros por carretera.—III. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LOS TRANSPOR-
TES POR CARRETERA.—1. La libertad de empresa como principio constitucional que enmarca la actividad
del transporte.—2. La distribución competencial, el principio de territorialidad y la unidad de mercado.—3. El
principio de territorialidad y la unidad de mercado.—4. La incidencia de otros títulos competenciales.—IV. LOS
TÍTULOS ADMINISTRATIVOS DE INTERVENCIÓN EN EL SECTOR DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR
CARRETERA.—1. Los diferentes tipos de transporte por carretera.—2. La autorización como título de interven-
ción administrativa en los servicios no publif‌icados.—3. La concesión como forma de gestión de los transportes
públicos de viajeros regulares, permanentes y de uso general.—4. La coordinación en el sector del transporte
de viajeros por carretera.
I. CONSIDERACIONES GENERALES 1
Si bien la intervención de la Administración en materia de transporte de viaje-
ros por carretera puede analizarse desde distintas perspectivas, el presente estu-
dio pretende ref‌lexionar en torno a las competencias de las diferentes escalas de
Administración en el sector del transporte de viajeros por carretera. Con carácter
previo, resulta ineludible hacer unas breves ref‌lexiones sobre las razones que
justif‌ican la intervención de la Administración en dicho sector.
La intervención administrativa en el sector del transporte de viajeros por ca-
rretera responde a la necesidad de garantizar una serie de principios (básicamen-
te la universalidad y la continuidad en la prestación del servicio), que difícilmente
se verían garantizados si este sector se dejara íntegramente en manos de la libre
competencia. En el sector del transporte existen sectores de población o territo-
rios que desde el punto de vista de ef‌iciencia económica no resultan interesantes
para los operadores privados. En la medida en que la competencia del mercado
no sea capaz de satisfacer las necesidades colectivas mínimas, los poderes pú-
blicos deben garantizar la prestación universal de los servicios del transporte, a
través de la imposición de determinadas obligaciones.
En la última década a nivel de la Unión Europea se ha desarrollado un im-
portante proceso de liberalización en general en el sector de transporte, sobre
todo en los subsectores aéreo y por carretera y, en menor grado, en el ferroviario.
Sin embargo, en España la titularidad de determinados servicios de transporte se
mantiene en manos de los poderes públicos; concretamente, el transporte públi-
co regular permanente de viajeros por carretera sigue manteniendo carácter de
servicio público de titularidad de la Administración. Este subsector, además de
someterse a la intervención genérica de todo tipo de transporte por carretera (la
inspección del transporte, condiciones para el ejercicio del transporte, condicio-
nes de carácter personal para el ejercicio profesional del transporte), está reserva-
do de forma exclusiva a la Administración. La legislación de transporte (la LOTT 2
1 Este trabajo se enmarca en el Proyecto de investigación relativo a «Derechos constitucionales y
desarrollo sostenible: fórmulas de integración entre el urbanismo y la ordenación del territorio». Proyecto
de investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación, ref. DER2008-00054/JURI.
2 Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres.
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y las correspondientes leyes autonómicas) excepciona el principio de libertad de
empresa para el transporte público regular permanente de viajeros de uso general,
de manera que se reserva a la Administración competente la titularidad de este
servicio; esta reserva del servicio en manos de la Administración tiene por objeto
garantizar la prestación universal y continua de este transporte, así como la ef‌i-
ciencia en la gestión de los recursos disponibles.
Además de garantizar el transporte a los distintos segmentos de población
de manera continuada, no cabe olvidar que el transporte constituye un servicio
en red, es decir, que se trata de una actividad en la que la infraestructura resulta
determinante, y las carreteras siguen estando en manos de los poderes públi-
cos 3. Además de la dependencia estructural del sector, también la dependencia
tecnológica constituye un motivo que justif‌ica una mayor intervención adminis-
trativa 4.
En los sectores que se han ido liberalizando por exigencias del Derecho comu-
nitario se ha establecido la necesidad de separar entre las actividades de gestión y
las funciones de regulación 5, y la atribución de cada una de ellas a sujetos diferen-
ciados. La función de regulación de la Administración tiene por objeto incidir en
los aspectos que limitan u obstaculizan el juego de mercado, así como promover
medidas que estimulen los mecanismos de mercado y la libre competencia. En los
sectores vinculados a grandes infraestructuras, como es el caso del transporte por
carretera, la supresión de los derechos exclusivos a favor de la Administración,
no genera sin más competencia. La regulación debe crear las condiciones que fa-
ciliten la entrada en el mercado de nuevos operadores y, al mismo tiempo, evitar
que se distorsione la competencia. Resulta evidente que los servicios públicos de
transporte de viajeros por carretera en todo su ámbito de actuación no pueden
guiarse exclusivamente por criterios de ef‌iciencia económica, porque ello no per-
mitiría garantizar los principios de universalidad y continuidad.
El Derecho comunitario europeo se sirve del concepto de «servicios públicos
de interés general» para referirse a actividades esenciales o imprescindibles para
3 G. FE R N Á N D E Z FA R R E R E S , «El sistema concesional de transporte de viajeros por carretera ante el
nuevo Reglamento CE 1370/2007, de 23 de octubre, y el informe de la Comisión Nacional de la Compe-
tencia de 2008. Sobre la competencia en el transporte interurbano de viajeros en autobús en España», en
Derecho publico del transporte en la ciudad: renovación y nuevas perspectivas de la movilidad urbana,
Madrid, 2009, pp. 21 a 56. Para el autor el establecimiento de la correspondiente red requiere de especí-
f‌icas medidas organizativas y de funcionamiento que necesitan de la intervención pública. Por otro lado,
la aplicación de fórmulas de gestión indirecta de los servicios, normalmente mediante concesión, justif‌ica
la innecesaria despublif‌icación. El autor entiende que el sistema concesional permite garantizar la regu-
laridad y continuidad en la prestación de los servicios y a su vez posibilita un grado de competencia en
el acceso al mercado que suaviza los efectos restrictivos de la publicatio. A este factor se ha denominado
«competencia por el mercado» o «competencia controlada».
4 Vid. J. EST E V E PA R D O , «La regulación de la economía desde el Estado garante», en La autono-
mía municipal. Administración y regulación económica. títulos académicos y profesionales, Actas del II
Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, Pamplona, 2007, p. 86. El autor
entiende que en los servicios en red, «se hace bien perceptible esa conf‌iguración estructural y tecnológica
que impone una tutela y regulación pública».
5 Vid. S. MUÑ O Z MA C H A D O , Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Madrid,
2011, pp. 1210 y ss.

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