Acceso a los documentos internos, transparencia y derecho de defensa de la libre competencia en la Unión Europea
| Autor | Elena F. Pérez Carrillo |
| Cargo del Autor | Profesora Asociada Derecho Mercantil Centro de Documentación Europea Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 309-329 |
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El grado de permisibilidad en el acceso de los ciudadanos a los documentos en poder de las administraciones suele aceptarse como un indicador fiable del grado de transparencia y publicidad que rige en una determinada organización1.
En el ámbito de la Unión Europea, y principalmente en los últimos quince años, se han hecho esfuerzos para favorecer la transparencia a través de la posibilidad de que el público en general tenga acceso a los documentos internos de las Instituciones comunitarias, reduciendo el ámbito de secretismo y de arbitrariedad de las Instituciones. Los expedientes que sustentan los trabajos comunitarios en materia de defensa de la libre competencia no constituyen una excepción, según ha quedado afirmado en diversas sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) y del Tribunal de Primera Instancia (TPI).
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En estas líneas desarrollamos dos ámbitos de transparencia distintos. Ambos afectan a la política de defensa de la competencia en la Unión Europea. Por un lado, el derecho de acceso al expediente administrativo, muy directamente vinculado con el ejercicio del derecho de defensa y de reclamación. Por otro, el derecho del público a acceder a los documentos de las instituciones europeas.
El primero o derecho de acceso al expediente resulta, en principio restringido a aquellos con un interés concreto y justificado. Es un derecho bastante restringido y excluye de su ámbito a los secretos comerciales, otra información confidencial y determinados documentos institucionales internos. El segundo o derecho de acceso a los documentos internos, se reconoce en el artículo 255 TCE, desarrollado por el Reglamento 1049/2001 que establece el principio general de acceso del público a todos los documentos de las instituciones.
Pese a la existencia de grandes excepciones, el derecho de acceso a documentación interna en poder de las instituciones comunitarias es amplio, presenta un carácter independiente2, y además es instrumental en la articulación de la defensa de determinados intereses. Entre estos últimos se encuentra el de la articulación de procesos transparentes en el ámbito de la defensa de la libre competencia.
En el ámbito comunitario de la libre competencia, existe un derecho específico y concreto de obtener informaciones y documentos que obren en un expediente3. Es el llamado «derecho de acceso al expediente», cuyo contenido radica fundamentalmente en permitir a los destinatarios de un pliego de cargos pronunciarse sobre las conclusiones a las que ha llegado la Comisión, en su «expediente» de instrucción. No constituye una posibilidad de acceder sin límites, sino que determinadas categorías de documentos se hayan excluidas4: los secretos comerciales de las otras empresas, los documentos internos de la Comisión y las demás informaciones confidenciales.
Cuando se producen solicitudes, la Comisión debe conciliar dos obligaciones opuestas: por un lado, la de respetar los derechos de la defensa; y, por otro lado, la de proteger los secretos comerciales y otrosPage 311datos confidenciales de las empresas o de su propio funcionamiento interno.
Los secretos comerciales son las informaciones relativas a actividades empresariales que tengan un valor económico real o potencial, de las cuales otros pueden obtener un beneficio económico, por lo que resultan merecedoras de tutela y sigilo. Constituyen además, información cuya mera transmisión a alguien distinto del que la facilita puede provocar serios daños en sus intereses económicos5. La información confidencial incluye a ciertos tipos de datos provenientes de operadores económicos privados, que son comunicados a la Comisión, con el condicionante de ser considerados confidenciales. En el ámbito de las ayudas estatales, ciertas informaciones confidenciales se sitúan en otro orden como los secretos de Estado u otra información confidencial relativa a la organización del Estado.
La existencia de documentación confidencial y de contenido secreto exige la adopción de procedimientos y garantías de equilibrio. A estos efectos, en enero de 1997, la Comisión hizo pública una Comunicación sobre «las normas internas de procedimiento para acceder a los expedientes de conformidad con los artículos 85 y 86 del TCE» (arts. 81 y 82 en la actualidad)6. Estas normas se vieron afectadas por las grandes reformas del Derecho Comunitario de Competencia en 20037. En el ámbito de las Ayudas de Estado también existen disposiciones protectoras de un ámbito de reserva8.
Tanto la Comunicación de 19979, como las que la modifican10 tienen el objetivo explícito de garantizar la compatibilidad entre las prácticas de acceso a los expedientes y las resoluciones del Tribunal de Jus-Page 312ticia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia. Esta necesidad de equilibrio se hizo particularmente evidente a partir de las sentencias conocidas como «Carbonato Sódico», de 29 de junio de 199511, decisiones trascendentales en relación con la importancia del derecho de acceder al expediente a efectos de defensa.
La Comunicación de 1997 afecta a todos los expedientes de la Comisión en materia de concentraciones contrarias a la competencia instruidos al amparo de los Arts. 81 y 82 TCE (85 y 86). En particular se orienta a proteger los derechos de las empresas a las que se acusa en la instrucción de una presunta infracción. Define «expediente» como el conjunto de documentos reunidos por la Dirección General de Competencia en el transcurso de sus investigaciones. Establece que, a efectos de poder expresar sus puntos de vista sobre las investigaciones de la Comisión y sobre las conclusiones a las que llega esta Institución, aquellos contra los que se abre la investigación deben tener acceso a todos los contenidos del expediente (excepto los secretos industriales y comerciales, los documentos internos de la Comisión y otra información confidencial)12. El ámbito del derecho de acceso incluye los estudios independientes o los análisis de expertos que en su caso pueda encargar la Comisión, así como la correspondencia en la que se detalle la metodología a seguir.
Por otra parte, esta Comunicación de 1997 especifica normas procedimentales para facilitar el ejercicio de este derecho, de las cuales destacamos aquí algunas: las empresas que aporten documentación a la Comisión en el contexto de una investigación en materia de defensa de la competencia deben especificar en cada documento o sección de documento, los que consideren como secreto o confidencial; y presentar una versión no confidencial de los mismos13. A efectos de ordena-Page 313ción del eventual acceso, dentro de cada expediente, los documentos se numeran correlativamente y cada uno debe llevar la indicación de sí son accesibles, parcialmente accesibles o no accesibles (aquellos que contengan secretos o contenidos confidenciales). Estos últimos serán objeto de una lista en la que se definirán, de forma que su tema y contenido pueda ser identificado (así se facilita que puedan ser solicitados incluso siendo documentos clasificados como no accesibles). En cambio, los documentos accesibles o parcialmente accesibles no requieren tal descripción, puesto que no resulta necesaria. Por lo que respecta a las situaciones intermedias, es decir, a las secciones sensibles de los documentos parcialmente accesibles, estas serán borradas de las copias antes de ser entregadas. Por lo que respecta los documentos institucionales internos se sitúan en otra lista bajo el control del funcionario que certifica su clasificación14. Por último, se reconoce que el derecho de acceso de las empresas que reclaman es bastante más reducido que el derecho de acceso de las empresas contra las que se ha reclamado15.
El 1 de mayo de 2004 entró en vigor un nuevo régimen de aplicación de los artículos 81 y 82 TCE, como resultado de un largo proceso de reforma que comenzó 5 años antes y que tuvo como consecuencia la adopción del Reglamento 1/2003, la normativa de la Comisión que desarrolla el anterior, así como de comunicaciones de aplicación. El objetivo de la reforma es garantizar la aplicación directa de los artículos 81 y 82 en los Estados, reforzándose la colaboración entre las autoridades nacionales de aplicación. Esta gran reforma afecta también al ejercicio del derecho de acceso al expediente.
Este nuevo régimen sigue reconociendo implícitamente la existencia de dos intereses contrapuestos:
— Por una parte, se indica que la Comisión debe en todo caso proteger el secreto empresarial, incluso por encima del derecho de defensa y de acceso a los expedientes. Según el artículo 27.2 del Reglamento 1/2003, si bien deben protegerse los derechos de defensa de las empresas, su posibilidad de acceder al expediente no puede alcanzar la información confidencial de la Comisión ni de las autoridades nacionales de los Estados miem-Page 314bros. El derecho de acceso no alcanzará a la correspondencia entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros. El artículo 28.2 del mismo cuerpo legal fija una obligación de secreto que pesa sobre la Comisión, las autoridades, funcionarios y agentes de las autoridades de los Estados; así como sobre los representantes de los Estados miembros, en relación con la información que hayan recopilado o intercambiado en ejercicio de las funciones que les atribuye el Reglamento (y que esté amparada por el secreto profesional)16.
— Por otra parte, se siguen respectando espacios de transparencia. En el ámbito concreto del...
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