Las tendencias actuales en los sistemas de control interno de las organizaciones. Implicaciones para las Administraciones Públicas
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Configuración del control interno en la actual Ley General Presupuestaria
El artículo 140 de la vigente Ley General Presupuestaria (LGP) se refiere al control de la gestión económico-financiera del sector público estatal distinguiendo entre control interno y externo. Este último, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Española, corresponde al Tribunal de Cuentas, mientras que el primero se atribuye por la LGP a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que lo ejercerá "con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controlé".
A lo largo de su titulo VI, la LGP regula el control interno estableciendo sus objetivos, ámbito sobre el que actúa, principios en que se basa y formas de ejercerlo. De la regulación contenida en esta ley se desprenden las siguientes características del control interno:
— Tiene por objeto verificar la gestión económico-financiera de la administración, tanto desde el punto de vista de cumplimiento de la normativa aplicable, como de la eficacia y eficiencia de sus actuaciones y su sometimiento a principios de buena gestión financiera.
— Se concibe como una función específica, cuyo ejercicio se encomienda a un órgano especializado que forma parte de la estructura administrativa, pero goza de una amplia autonomía funcional (principio de autonomía).
— Se realiza través de unidades destacadas ante los distintos servicios gestores (principio de ejercicio desconcentrado), que a todos los efectos dependen del órgano que tiene atribuida la función de control (principio de jerarquía interna).
— Actúa sobre todas las entidades que componen el sector público estatal, pero su intensidad y la forma en que se ejerce se modulan en función de los distintos tipos de entidad
La Ley contempla tres modalidades o formas de ejercer el control interno, la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.
— La función interventora se realiza mediante la inserción, en el procedimiento administrativo de gestión financiera, de un trámite cuyo objeto es verificarla regularidad de todo acto de gestión antes de que se apruebe, de modo que, en caso de detectarse irregularidades, la aprobación del acto se suspende hasta que se subsanen los defectos encontrados. Es por tanto un control previo de legalidad que se realiza sobre cada uno de los actos individuales de
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— El control financiero permanente se ejerce de manera continuada sobre un organismo u órgano de la administración, examinando su gestión económico-financiera, informando sobre las deficiencias encontradas y proponiendo medidas de mejora. Se trata de un control concomitante que se realiza sobre la gestión financiera considerada en su conjunto.
— La auditoría pública consiste en una revisión sistemática de la gestión realizada por una entidad en un periodo concreto, con la finalidad de valorar su adecuación a determinados parámetros de buena gestión. Se trata de un control posterior, referido siempre a un periodo concreto, que puede tener por objeto la totalidad o un aspecto parcial de la gestión financiera de una entidad.
En aplicación del principio de autonomía funcional, los órganos de control interno de los ministerios y organismos públicos gozan de independencia respecto de las autoridades cuya gestión fiscalizan, estando sometidos únicamente a la jerarquía de la IGAE. Esta última, por su parte, aunque desde el punto de vista orgánico se inserta en el Ministerio de de Economía y Hacienda, desde el punto de vista funcional depende directamente del Consejo de Ministros.
Esta autonomía funcional va más allá de lo que es el mero el ejercicio las actividades de control previstas en la LGP y afecta a la determinación del marco normativo en que se desarrollan dichas actividades, ya que la IGAE tiene atribuida la iniciativa normativa para regular algunas de sus propias actuaciones (por ejemplo, el régimen de fiscalización previa de requisitos básicos se establece por el Gobierno a propuesta de la IGAE), y la competencia plena para regular otras (por ejemplo, para aprobar las normas de auditoría e instrucciones aplicables a la realización de la auditoría pública).
La contrapartida de la independencia funcional de la IGAE es la existencia de un duro régimen de responsabilidades en virtud del cual, cuando se produzcan infracciones de las que se deriven perjuicios económicos para la Hacienda Pública, los interventores que, en el ejercicio de la función interventora, no hubieran advertido por escrito de la improcedencia o ilegalidad del acto causante del perjuicio, están obligados, junto con los responsables de dicho acto, a indemnizar a la Hacienda Pública.
Las funciones que la LGP atribuye a la IGAE no se agotan en el control interno del sector público estatal, pues el artículo 125 de la ley le atribuye el doble carácter de centro directivo y centro gestor de la contabilidad pública. En su condición de centro directivo, la IGAE tiene atribuida la iniciativa para promover las principales normas contables del sector público, como el Plan General de Contabilidad Pública, que se aprueba por el Ministro de Hacienda a propuesta de la IGAE, y la competencia para aprobar las demás, como es el caso de los planes parciales o especiales que la IGAE elabore conforme al Plan General. En su condición de centro gestor, la IGAE aplica dichas normas al gestionar la contabilidad de la Administración General de Estado, centralizar la información contable de las distintas entidades del sector público estatal y formar la Cuenta General del Estado.
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El amplio catálogo de competencias que acabamos de describir y la autonomía funcional que la IGAE tiene atribuida para ejercerlas, responden a un modelo organizativo del control interno y la contabilidad pública firmemente asentado en la administración española. La LGP regula solamente el control interno del sector público estatal, pero estos mismos principios organizativos se aplican al control interno en las comunidades autónomas y entidades locales, donde las funciones de control interno y contabilidad están atribuidas a una misma unidad administrativa, dotada de la más completa autonomía funcional y servida por funcionarios especializados que, en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, están sometidos a un particularmente severo régimen de responsabilidades.
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Antecedentes y evolución histórica del modelo
El diseño inicial del modelo de control interno que acabamos de describir se perfiló en los últimos años del siglo XIX y se fue consolidando a lo largo del siglo XX. Su origen se encuentra en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda, de 25 de junio de 1870 (LACH 1870), cuyo artículo 52 agrupaba las funciones de intervención y contabilidad bajo una misma dirección. Los principales elementos del modelo de control interno de la ley de 1870, identificables todos ellos en el modelo actual, son:
— Atribución de las funciones de control y contabilidad a un mismo órgano de la administración:
Artículo 52. Se confiere al director general de contabilidad el carácter de interventor general de la Administración del Estado. La Dirección de Contabilidad fiscalizará todos los actos de la A dministración Pública que produzcan ingresos o gastos; in ter-vendrá la ordenación y ejecución de los ingresos y pagos, y llevará toda la contabilidad del Estado.
— Ejercicio de estas funciones a través de órganos desconcentrados sometidos a la disciplina del mismo centro directivo:
Artículo 53. La Intervención general ejercerá sus funciones por medio de agentes directos o delegados establecidos cerca de todas las dependencias encargadas de los diferentes ramos de la administración pública y de la Ordenación general o secundaria de los pagos
— Mecanismos para asegurar la independencia funcional de los interventores:
Artículo 54. Todos los agentes interventores directos serán nombrados por el Ministro de Hacienda a propuesta de la Intervención general
— Especial régimen de responsabilidades en el ejercicio de la función fiscalizadora:
Artículo 56. Los interventores serán responsables mancomunadamente con los administradores, ordenadores de pagos y jefes de establecimientos, de todos los ac-
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tos ilegales de estos referentes a la liquidación de derechos y obligaciones de la Hacienda y del Tesoro y a los pagos que realicen las Cajas, siempre que los consien tan sin hacer observación escrita acerca de su improcedencia o ilegalidad.
La LACH 1870 utilizaba indistintamente los términos Dirección de Contabilidad e Intervención General para referirse al mismo centro directivo. Esta confusión desaparece tras un Decreto del presidente de la República, de 7 de enero de 1874, estableciendo la denominación de Intervención General de la Administración del Estado que se conserva en la actualidad.
En 1911, una nueva Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública (LACHP1911) mantiene el modelo organizativo vigente desde 1870 y refuerza algunos de sus elementos esenciales. Esta nueva Ley establece que la IGAE tendrá "el doble carácter de centro directivo de la contabilidad administrativa y centro encargado de intervenir los ingresos y pagos del Estado y fiscalizar todos los actos de la A dministración pública que los produzcan" (artículo 71); mantiene el ejercicio desconcentrado del control a través de agentes delegados; y refuerza notablemente el principio de autonomía funcional con una disposición...
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